Reglas fiscales para los distintos niveles de gobierno en un país federal: el caso argentino

Reglas fiscales para los distintos niveles de gobierno en un país federal: el caso argentino

Reglas fiscales para los distintos niveles de gobierno en un país federal: el caso argentino*
Oficina Nacional de Presupuesto de la República Argentina**

* El presente artículo es una versión de una exposición de la Oficina Nacional de Presupuesto de la República Argentina, realizada en el XXXI Seminario Internacional de Presupuesto Público organizado por la Asociación Internacional de Presupuesto Público (ASIP) y la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda de Costa Rica, que tuvo lugar entre los días 14 y 18 de junio de 2004 en San José de Costa Rica.
** El presente trabajo ha sido elaborado por la Oficina Nacional de Presupuesto bajo la coordinación de la Licenciada Susana Vega. El capítulo correspondiente a Reglas y Federalismo Fiscal fue preparado por el Licenciado Raúl Gaya.

 

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3. Reglas y federalismo fiscal

3.1. Aproximación conceptual

3.1.1. Asignación de potestades fiscales en un país federal

El grado de centralización/descentralización de potestades fiscales en un país federal puede analizarse, principalmente, a través de los enfoques normativo y positivo del federalismo fiscal.1

En este sentido, los postulados del enfoque normativo (deber ser) pueden resumirse de la siguiente manera:

  1. La política fiscal como instrumento para cumplimentar objetivos de estabilización y redistribución de ingresos, sólo resulta efectiva en manos del nivel central de gobierno. Sólo se reconocen como asignables a los gobiernos subnacionales (provincias y municipios), las funciones fiscales relativas a la rama asignación de recursos para la provisión de bienes y servicios públicos y la corrección de fallas de mercado.
  2. En materia tributaria, los impuestos cuya administración implica economías de escala importantes, es decir, los que graven bases tributarias móviles, deben estar en cabeza del gobierno central (IVA, Internos al Consumo, Impuestos progresivos a los ingresos como Ganancias). Si estuvieran en manos de los gobiernos subnacionales, se podrían generar problemas regionales no deseados (guerras tributarias).
  3. Por lo tanto, es deseable asignarles a los gobiernos subnacionales potestades tributarias en impuestos que gravan la riqueza no móvil (típicamente, los impuestos a la propiedad -inmobiliario- o a parte del patrimonio, como el impuesto a los automotores).
  4. En materia de gasto, la descentralización surge a partir del reconocimiento de una delimitación territorial de los bienes y servicios públicos. Algunos son consumidos por toda la población (bienes públicos nacionales) y otros por subconjuntos localizados territorialmente (bienes públicos subnacionales). Por lo tanto, los miembros del grupo que participan de los beneficios, quedan limitados a los residentes de una región geográfica en particular.
  5. La teoría de la asignación de recursos para la provisión de bienes públicos aplicada al sector público condujo a la conclusión que los servicios públicos deberían ser provistos, y su coste compartido, de acuerdo con las preferencias de los residentes de la región de beneficio pertinente. Además, dado que se necesita un proceso político para asegurar la revelación de preferencias, determinados servicios deberían ser votados y pagados por los residentes de esa región. Es decir, los servicios que son de ámbito nacional en cuanto a la incidencia de sus beneficios deberían ser provistos a escala nacional -defensa- y, los servicios con beneficios locales, deberían ser provistos por unidades locales -alumbrado-; mientras que otros deberían ser provistos regionalmente -por ejemplo, las carreteras-. En otros tipos de servicios -salud, educación-, esta categorización merece un análisis más detallado para determinar cuál es el nivel de gobierno que tiene que proveerlo. Dadas las características espaciales de los bienes a suministrar, ello conlleva a la existencia de jurisdicciones múltiples, o sea, diferentes niveles de gobierno.

Por lo expuesto, se puede observar que la asignación de potestades fiscales, desde el punto de vista normativo, podría generar conflictos que ameritan destacarse. Por un lado, los impuestos asignados al nivel central son de alta flexibilidad -es decir alta elasticidad-ingreso- y de mayor recaudación, mientras que, los asignados a los gobiernos subnacionales, son menos elásticos respecto de cambios en el nivel de actividad o ingreso. Por otro lado, las potestades de gasto en manos del nivel subnacional y local (provisión de bienes públicos locales -seguridad- y de bienes denominados "preferentes" o "meritorios", con beneficios delimitados territorialmente, como educación, salud, infraestructura, etc.), son de mayor cuantía que las asignadas al nivel central (defensa nacional, relaciones exteriores). El esquema termina proponiendo una fuerte centralización de la recaudación y descentralización del gasto. De esta manera, es posible visualizar importantes superávits presupuestarios en el nivel central y déficits en el nivel subnacional, lo cual genera la necesidad de implementar un esquema de transferencias verticales -de la nación a las provincias y de éstas a sus municipios- para su solución.

Indudablemente, muchas de las proposiciones mencionadas, han encontrado cuestionamientos con el desarrollo de nuevas teorías, basadas en principios de la economía positiva ("lo que es", Escuela de la Elección Pública).

En materia de recaudación fiscal, las teorías han desafiado el hecho de que los recursos estén fuertemente centralizados. La descentralización de las potestades fiscales -recursos-gastos- induce a una mayor responsabilidad fiscal. De este modo, se aseguraría que cada nivel de gobierno asuma los costos políticos de los aumentos de gasto y de su composición, generados por una mayor presión tributaria (correspondencia fiscal). Si esta relación se rompe, el votante de una determinada jurisdicción sufriría de una ilusión fiscal, ya que, por efecto de las transferencias verticales, ve distorsionado el verdadero costo de los bienes públicos provistos.

Al existir una relación débil entre la decisión de gasto público y decisiones sobre tributos, existe una gran tentación, por parte de los gobernantes, de creer en la posibilidad de que el costo de los servicios pueda recaer sobre otras personas. Esa posibilidad es la "ilusión fiscal": cuando los impuestos se establecen en el nivel nacional, los aportes o transferencias federales a las provincias inducen a la creencia de que el costo adicional de los bienes públicos provinciales es financiado por los no residentes. Por lo tanto, se puede estar gastando más de lo socialmente óptimo. Sin embargo, esto no garantiza que la total descentralización no motive sobredimensionamientos del gasto a nivel local.

Como resumen de los enfoques expuestos, se puede afirmar que el grado de centralización-descentralización de las decisiones fiscales (recursos-gastos) dependerá de características políticas, institucionales y económicas de cada país. Sin embargo, se puede esbozar una recomendación:

Descentralizar la política fiscal tanto como fuere posible, minimizando, al mismo tiempo, la brecha fiscal, lo que implica descentralizar tanto el gasto como el financiamiento tributario y, de esta forma, minimizar la necesidad de transferencias verticales (nación-provincias). Para ello,

  1. los gobiernos locales deberían especializarse en la provisión de servicios con características de "bienes preferentes" y en la de "bienes públicos" con derrames de beneficios delimitados territorialmente. Los servicios educativos, sanitarios de baja y media complejidad, de asistencia social, de transporte y comunicaciones locales, de regulación ambiental, de justicia y de seguridad, así como la provisión local de servicios como agua, alcantarillado, alumbrado público, limpieza y saneamiento, representan ejemplos de lo anterior. En particular, cuando los beneficios no pueden ser distribuidos uniformemente dentro de un único espacio, y, los provistos por una jurisdicción particular pueden extenderse a otras jurisdicciones, se genera una externalidad que la jurisdicción proveedora no está teniendo en cuenta. El resultado es una provisión ineficiente que exige corrección. Para corregir esta distorsión debería establecerse un acuerdo bilateral entre jurisdicciones, de manera de prestar los bienes y servicios involucrados en forma conjunta, o emplear un mecanismo que internalice las externalidades a través de un sistema central de subvenciones destinadas a influir sobre la actuación de cada jurisdicción en particular.
  2. Por su parte, los gobiernos centrales deberían proveer los servicios de defensa, relaciones exteriores y culto, comercio internacional, justicia federal, regulaciones ambientales sobre actividades con derrames de costos interregionales, y todo servicio con características de bien público con alcance nacional, o que exija coordinación y acuerdos interregionales o con otros países.
  3. En materia de impuestos, los gobiernos centrales deberían tener a su cargo los impuestos con fuertes efectos redistributivos y los que exijan mayor uniformidad, ya que es inevitable la generación de distorsiones a nivel local. Es decir, IVA, Ingresos Personales progresivos tipo ganancias, al capital, y los impuestos al comercio exterior.
  4. Dada la existencia de brechas fiscales negativas en los gobiernos locales, como consecuencia de la desigualdad originada por la descentralización de gastos y tributos, ésta debe ser resuelta mediante transferencias verticales, tratando de evitar el efecto de "ilusión fiscal".

La idea subyacente en el enfoque positivo del federalismo fiscal es que la descentralización -tanto de gastos como de tributos- conduce a una mayor correspondencia fiscal, limitando los deseos de expansión del gobierno.


1 Para el desarrollo de los postulados de los Enfoques Normativo y Positivo del Federalismo Fiscal se sigue a Piffano, H. L. P. (1995); "Federalismo Fiscal: Una revisión de la literatura sobre asignación de potestades fiscales", en Finanzas Públicas y Economía Espacial. En honor de Horacio Nuñez Miñana, Porto, A. (Ed.), Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Ciencias Económicas, La Plata.

 

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