3. Elementos políticos, económicos, técnicos y operativos para generar capacidad de gobierno que garantice resultados en las políticas públicas en España*

Luís Espadas Moncalvillo**

* Ponencia presentada en el XXXVI Seminario Internacional de Presupuesto Público organizado por ASIP, celebrado en Santo Domingo, República Dominicana, entre los días 11 y 15 de mayo, 2009.
** Secretario General de Presupuestos y Gastos, Ministerio de Economía y Hacienda, España.

1. La actual coyuntura y sus implicaciones en el papel del Estado y la política fiscal

Una de las consecuencias de la actual crisis económica ha sido el cambio de actitud respecto al papel que debe desempeñar el Sector público en la economía, debate que ha afectado especialmente al ámbito de la política fiscal y a su uso como instrumento de estabilización económica.

Como es de sobra conocido, la política fiscal alcanzó gran protagonismo a raíz de los aportes de Keynes, que vinieron a replantear el laissez faire y la confianza en las fuerzas correctoras del mercado propias del pensamiento clásico, y sustituirlos por un nuevo paradigma económico que preconizaba el recurso a las políticas activas de demanda para estimular la actividad económica y reducir el desempleo. La Gran Depresión de 1929, que tan de actualidad vuelve a estar estos días, fue el telón de fondo que marcó  este cambio de  paradigma. A partir de entonces, la política fiscal se configuró como el principal instrumento de reactivación económica, entendiéndose que era una herramienta más rápida y más eficaz que la política monetaria para lograr estos objetivos. Los programas de gasto público, en particular, adquirieron gran importancia como medio de impulsar el nivel de actividad y empleo a través de su “efecto multiplicador” sobre la renta. Generalmente, sólo se ponía freno a las políticas expansivas del gasto cuando el aumento de la inflación parecía un problema, si bien cuando el paro aumentaba se recurría nuevamente a las mismas. Esta visión sobre la política fiscal discrecional como instrumento contracíclico fue en buena medida dominante hasta los años 80 del pasado siglo y coincidió con un importante aumento del sector público en las economías industrializadas, relacionada en gran medida con la función redistributiva de la política fiscal y la expansión y consolidación del Estado de Bienestar.

El estallido de las dos crisis del petróleo en los años ‘70 y la ineficacia de las políticas expansivas de demanda para hacerles frente y luchar contra el fuerte aumento de desempleo de la época condujeron nuevamente a un cambio de paradigma a nivel teórico, desviándose la atención del lado de la demanda al lado de la oferta. De esta forma, pasan a enfatizarse las limitaciones de la política fiscal como  instrumento de estabilización, no sólo por algunos efectos de dicha política ya estudiados en los años anteriores, como el efecto crowding-out o los efectos riqueza, sino por la necesidad de tener en cuenta las expectativas de los agentes, o por la inconsistencia dinámica de las políticas discrecionales de demanda. Al mismo tiempo, los distintos modelos vinieron a subrayar los efectos distorsionadores de los impuestos, las consecuencias desfavorables de un excesivo peso del sector público para el crecimiento económico, y los peligros para la estabilidad económica derivados de unas finanzas públicas no saneadas. Este cambio de planteamiento vino propiciado por el fuerte deterioro en las cuentas públicas que registraron las economías industrializadas en estos años, fruto de las políticas fiscales expansivas practicadas, lo que condujo a abultados déficits públicos e incrementos sustanciales en la deuda pública.

Por otro lado, la globalización creciente y sus implicancias en el terreno de la política fiscal fueron un apoyo adicional en este cambio de visión respecto del sector público y la política fiscal. La fuerte interdependencia económica ofrecía nuevos elementos a favor de la disciplina fiscal, por los peligros para la estabilidad externa en economías donde persisten elevados déficits públicos. Asimismo, la necesidad  de evitar la deslocalización fiscal en un contexto de alta movilidad de bases impositivas, así como de facilitar la reducción de costos para hacer frente a la creciente competencia externa, aconsejaban rebajas y moderación en la presión fiscal. A pesar de estos planteamientos, también hay un reconocimiento de que la globalización impone nuevas prioridades de gasto público, ante la necesidad de mantener y potenciar aquellos programas más directamente relacionados con la competitividad (I+D+i, infraestructuras) y, al mismo tiempo, atender los desafíos sociales impuestos por la globalización (por ejemplo, facilitar la recualificación de los trabajadores afectados por deslocalizaciones). En apoyo de estas tesis, los modelos de crecimiento endógeno vinieron a mostrar los efectos positivos que podía tener la política fiscal sobre el crecimiento económico cuando se orienta a gastos con externalidades positivas sobre la economía, como la I+D o la mejora del capital humano. No obstante, seguía predominando en general la defensa a ultranza de la disciplina fiscal, especialmente en un contexto de creciente preocupación por los retos del envejecimiento de la población para la sostenibilidad de las finanzas públicas. Asimismo, la caída de economías de planificación de órbita soviética en los años ‘90 sirvió de apoyo a la defensa del mercado y la reducción de la intervención pública.

En definitiva, aunque el debate sobre el papel del sector público y de la política fiscal no se cierra totalmente, y sin ignorar el componente ideológico de este debate, lo cierto es que la balanza hasta hace poco se inclinaba de forma mayoritaria hacia posiciones partidarias de limitar tanto el peso del sector público como las actuaciones de política fiscal, primándose los beneficios de la disciplina fiscal. Así, el protagonismo en materia de estabilización lo había venido adquiriendo de manera creciente una política monetaria centrada prioritariamente en el control de la inflación, junto con los  estabilizadores fiscales automáticos. De hecho, se forjó un amplio consenso que aconsejaba dejar actuar libremente estos estabilizadores, debido fundamentalmente a su flexibilidad y a su actuación simétrica sobre el ciclo económico. Por el contrario, en general se desaconsejaba el uso de las medidas fiscales discrecionales, dado que están sometidas a retrasos (de información, decisión y económicos), se desconoce el impacto final de estas medidas y se presentan problemas de asimetría (resulta más fácil en la práctica aumentar el déficit público en una recesión que disminuirlo en una expansión). Asimismo, se defiende la deseabilidad de que la política fiscal opere mediante reglas que proporcionen un entorno predecible a las actuaciones del sector privado.

Esta visión de la política fiscal debe ser matizada y completada para aquellos países que pertenecen a la Unión Económica y Monetaria europea, como es el caso de España desde 1999. Como es sabido, la integración en una Unión Monetaria supone, para los países participantes, la desaparición del tipo de cambio y de la política monetaria como instrumentos de estabilización de sus economías nacionales, al eliminarse la posibilidad de actuación sobre el tipo de cambio por parte de las autoridades nacionales y convertirse la política monetaria en una política común para el conjunto de la zona integrada. Esto hace que la política fiscal pase a ser el principal instrumento de estabilización económica de que disponen las autoridades nacionales, siendo aún más necesaria en caso de shocks asimétricos de demanda, es decir, shocks que incidieran de forma diferenciada en los distintos países de la unión.

Aunque esta mayor relevancia de la política fiscal avala una mayor autonomía y flexibilidad de la misma, existen otros condicionantes que justifican la necesidad de coordinación y de cierta disciplina fiscal en caso de las uniones monetarias. La idea subyacente es que las decisiones de política fiscal en cada uno de los integrantes de la unión monetaria pueden afectar a los restantes (efectos spillover), así como eventualmente a la política monetaria. Así, en caso de que un país presentase problemas de  sostenibilidad en su deuda pública, ejercería una presión alcista sobre el tipo de interés en el mercado de capitales de la Unión, lo que dificultaría la financiación del déficit en los demás países, forzándolos con el tiempo a llevar a cabo políticas fiscales más restrictivas. Asimismo, ello podría producir presiones sobre el Banco Central para relajar su política monetaria (en la medida que la reducción de los tipos de interés aliviaría el costo de la deuda), lo que minaría, en definitiva, la confianza en la moneda única.

Finalmente, cabría la posibilidad de que algunos países se vieran tentados a seguir políticas fiscales insostenibles, con la seguridad de que el resto de los países no permitirían su posible quiebra y acudirían en su ayuda en caso necesario. Todos estos argumentos están detrás de las reglas de coordinación y estricta disciplina fiscal que se estableció en la Eurozona, recogidas en las reglas fiscales del Tratado de Maastricht y posteriormente desarrolladas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Así, para mantener unas finanzas públicas saneadas, se ha apostado por el establecimiento de límites legales al déficit y al endeudamiento público, como instrumento de control de los mismos.

La actual crisis ha venido a dar al traste, en buena medida, con muchos de los planteamientos anteriormente expuestos. Lo que se inició hace casi ya dos años como una crisis en los sectores financiero e inmobiliario de Estados Unidos se ha extendido a la economía real y se ha convertido en una crisis profunda, de dimensiones mundiales. De hecho, muchos analistas pronostican que podríamos
estar ante la crisis más intensa y duradera desde la Gran Depresión.

Para hacer frente a esta crisis, los gobiernos de todo color, incluso los de corte más liberal, se han apresurado, ya desde los inicios, a acudir en auxilio de las empresas y sectores en situaciones más críticas, bien por apreciar insuficiencias y/o demoras en los mecanismos del mercado para solventar la situación, o bien, lo que es más probable, para evitar las consecuencias especialmente negativas que se derivarían de ajustes drásticos, precisamente por el juego de dichos mecanismos. De cualquier modo, lo que es cierto es que parece existir un retorno generalizado a potenciar, siquiera de forma transitoria, el papel del Estado como equilibrador o garante de los aspectos básicos de las economías, desde una perspectiva eminentemente práctica y al margen de posiciones doctrinales o científicas. El aspecto más visible de este mayor intervencionismo del Estado, si bien no el único, es precisamente el papel de la política fiscal, que ha vuelto a cobrar plena vigencia como mecanismo contracíclico y de cohesión social. De hecho, el mismo Fondo Monetario Internacional (FMI) ha abandonado en buena medida los planteamientos ortodoxos que preconizaba hace menos de dos años para pasar a reclamar políticas fiscales expansivas a nivel mundial de tamaño considerable. Y en respuesta al actual contexto recesivo, de acusada debilidad de la demanda, tensiones deflacionistas y restricciones de crédito, numerosos gobiernos a lo largo del planeta han puesto en marcha amplios paquetes de estímulo fiscal. A ello hay que añadir las medidas de apoyo al sector financiero que se han introducido en gran número de países: recapitalización de entidades, compra de activos financieros, concesión de avales y otras medidas complementarias para restablecer la confianza en los mercados financieros, etc. Se trata de medidas imprescindibles, en la medida en que la recuperación económica sólo se producirá si previamente se abordan los problemas del sector financiero, tanto por el origen financiero de la actual crisis como por las fuertes interrelaciones que existen entre el sector financiero y el sector real.

En este contexto, por tanto, cobran inusitada relevancia aquellos mecanismos que garantizan los resultados de las medidas de política fiscal, entendiendo como tal garantía el asegurar, en un grado razonable, que las medidas aplicadas son eficaces, eficientes y no conllevan efectos adversos para los agentes o sectores económicos, ni lastran de forma importante las cuentas públicas de cara al futuro.

En las páginas siguientes comentamos, con la brevedad que impone un trabajo de estas características, los instrumentos legales y técnicos de que se encuentra dotado el proceso presupuestario español, en orden a garantizar la efectividad de las medidas de política fiscal que se recogen o se aplican en los Presupuestos Generales del Estado. Para ello, previamente describiremos los principales rasgos del sector público español, aspecto imprescindible para contextualizar el proceso presupuestario.

2. El sector público español

El gasto público en España representa en la actualidad el 40,5 por ciento del PIB, situándose entre los seis países de la Unión Europea con menor peso del gasto público, sólo por delante de Eslovaquia, Bulgaria, Lituania, Letonia o Rumania (cuyo nivel de gasto público se sitúa por debajo del 39 por ciento del PIB), y a bastante distancia de los niveles de Francia (52 por ciento del PIB), Italia (48 por ciento), Reino Unido (47,7 por ciento) y Alemania (43,9 por ciento). De esta forma, el nivel del gasto público español es inferior tanto a la media de zona euro (46,6 por ciento del PIB) como de la Unión Europea (46,8 por ciento del PIB). En comparación con EEUU y Japón, tenemos un peso del gasto público ligeramente superior en el caso de España. Así, teniendo en cuenta los últimos datos disponibles, de 2007, tenemos que el gasto público representaba el 38,8 por ciento del PIB en el caso de España, frente al 37,3 por ciento y el 36,3 por ciento del PIB, respectivamente, en el caso de EEUU y Japón1.

En cuanto al nivel de presión fiscal, ésta supone actualmente el 36,6 por ciento del PIB, lo que sitúa a España entre los seis países con menor presión fiscal de la UE-27, encontrándose también a bastante distancia de la media de la zona euro (44,7 por ciento) como de la UE-27 (44,5 por ciento). Por otro lado, tras un importante proceso de consolidación fiscal y varios años de superávit (que en 2007 alcanzó la cifra del 2,2 por ciento del PIB), las cuentas públicas se cerraron en 2008 con un déficit del 3,8 por ciento del PIB, reflejo tanto del deterioro de la situación económica como de las medidas puestas en marcha por el gobierno para hacerles frente. Como resultado, la deuda pública aumentó levemente en 2008, tras varios años de reducción, alcanzando en dicho ejercicio el 39,5 por ciento del PIB. No obstante, el nivel de deuda pública sigue siendo relativamente moderado, inferior en todo caso a la media de la zona euro (69,3 por ciento del PIB) y la UE (61,5 por ciento).

El sector público español ha experimentado en las últimas tres décadas una marcada transformación, siendo posiblemente el elemento más destacable de ésta el profundo proceso de descentralización que ha tenido lugar a lo largo de este período, con el desarrollo y consolidación del llamado “Estado de las Autonomías”. La Constitución española de 1978 supuso la creación de una nueva entidad administrativa, las Comunidades Autónomas (CCAA), y marcó el inicio de un proceso gradual de transferencias de servicios y recursos del Estado hacia las mismas verdaderamente excepcional.

Esta descentralización puede verse claramente en la evolución registrada en la distribución del gasto consolidado de las administraciones públicas por grandes agentes: Administración Central (suma del Estado y de los Organismos Autónomos), la Seguridad Social (encargada de gestionar buena parte del Estado del Bienestar, principalmente las pensiones y las demás prestaciones económicas) y las Administraciones Territoriales (Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales). Así, en el año 1975 el gasto de la Administración Central suponía casi la mitad del gasto total de las Administraciones Públicas, correspondiendo el resto a la Seguridad Social (en torno al 40 por ciento) y a las Corporaciones Locales (aproximadamente el 10 por ciento). En la actualidad, el gasto de la Administración Central se sitúa en torno al 19,5 por ciento del total, mientras que la Seguridad Social ha visto reducida su participación al 30 por ciento. Como contrapartida, las CCAA alcanzan ya una participación ligeramente superior al 37 por ciento, mientras que las Corporaciones Locales han visto aumentar su participación hasta el 13,5 por ciento.Por tanto, tenemos que las Administraciones Territoriales gestionan más de la  mitad del gasto, lo que significa que poseen dos veces y media más de recursos gestionados que el Estado (excluida la Seguridad Social). Esta importante transformación de la Hacienda Pública no ha sido totalmente percibida por la ciudadanía, que aún mantiene la idea, vigente antes del intenso proceso de traspaso de competencias habido, de que el Estado goza de una capacidad financiera muy superior a la de las Administraciones Territoriales.

Además, si analizamos el Presupuesto del Estado nos encontramos con que en torno a un tercio del mismo es gestionado directamente por las Administraciones Territoriales, aproximadamente otro 27 por ciento se destina a financiar gastos sobre los que el Estado no tiene ninguna capacidad de decisión tales como los pagos a la Unión Europea, las pensiones de Clases Pasivas o el pago de intereses de la Deuda Pública. En consecuencia, el Estado dispone sólo del 39 por ciento restante de su presupuesto para atender las necesidades de los Departamentos Ministeriales con cargo al cual deben financiarse, entre otros, muchos gastos sobre los que el margen de discrecionalidad del Gobierno es reducido (por ejemplo, el incremento de gasto de funcionamiento de los Ministerios por alquileres, contratos de suministro o servicios).

Por otro lado, en la actualidad se ha abierto en España la negociación de un nuevo sistema de financiación autonómica, que permite dotar a las CCAA de una financiación suficiente en el largo plazo, evitando desajustes e incidencias que se habían puesto de manifiesto hasta el momento. A este respecto, debe tenerse en cuenta que la financiación de las CCAA deriva de los tributos cedidos, total o parcialmente, por el Estado, por lo cual las mejoras en la financiación de estas Administraciones se traducen en una reducción de recursos para el Estado.

En este panorama de elevada descentralización administrativa, garantizar el resultado de la aplicación de medidas de política fiscal requiere de un alto grado de coordinación entre las Administraciones afectadas, de modo que se evite que actuaciones unilaterales y dispares puedan generar efectos contrapuestos.

Dicha coordinación trata de conseguirse a través de dos vías: por una parte, por vía normativa, a través de normas unificadas que incluyen en su ámbito de aplicación a todas las Administraciones Públicas españolas y a cuyo contenido nos referiremos en el apartado siguiente, y por otro, por vía institucional, mediante la actuación de un órgano colegiado, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CCAA, en cuyo seno se discuten y acuerdan las actuaciones con trascendencia económica para estas Administraciones.

3. Mecanismos del proceso presupuestario para garantizar la efectividad de la política fiscal

3.1. Restricciones del proceso presupuestario

El proceso presupuestario español está sometido a dos tipos de restricciones:

En primer lugar, las restricciones externas, derivadas de la pertenencia de España a la Unión Europea y a la Unión Económica y Monetaria, plasmadas en la necesidad de cumplimiento con las exigencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

En segundo lugar, una serie de restricciones “internas” impuestas por el proceso de descentralización, que impone la necesidad de reforzar la coordinación presupuestaria y contar con “pactos de disciplina interna”. En definitiva, se trata de evitar las externalidades fiscales negativas derivadas de la existencia de una pluralidad de presupuestos, en el marco de una política fiscal única, y garantizar la disciplina financiera de todas las Administraciones Públicas. Estas reglas de disciplina financiera se desarrollan en las Leyes de Estabilidad Presupuestaria.

a) El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). El PEC es un acuerdo político que alcanzaron los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE en junio de 1997, en el Consejo Europeo de Ámsterdam, con el objetivo de prevenir la aparición de déficits públicos excesivos y de garantizar la convergencia económica.

El PEC está integrado por una parte preventiva y una parte correctora. La última está integrada por el procedimiento de déficit excesivo, que se activa cuando un Estado miembro sobrepasa (o corre el riesgo de sobrepasar) el umbral de déficit público del 3 por ciento del PIB. Por su parte, la parte preventiva consiste en la supervisión multilateral por el Consejo de Ministros de Economía y Finanzas (ECOFIN) de la UE de las situaciones presupuestarias de sus Estados miembros. Con tal objetivo, los Estados  miembros deben presentar anualmente Programas de Estabilidad o Convergencia2, en donde establecen un objetivo presupuestario a mediano plazo y fijan la senda de ajuste para alcanzarlo. Este objetivo presupuestario debe ofrecer un margen de seguridad para evitar superar el umbral del déficit excesivo, y al mismo tiempo, garantizar sostenibilidad de sus finanzas públicas. El Pacto ha sido reformado en marzo de 2005, con modificaciones tanto en la parte preventiva como en la correctora. Así, se ha flexibilizado la parte preventiva, aumentando su racionalidad económica y teniendo más en cuenta las circunstancias nacionales, y se ha mejorado la eficacia en la aplicación del procedimiento de déficit excesivo, tratándose de evitar el automatismo en su aplicación, teniéndose en cuenta, en mayor medida, la situación económica específica de los distintos Estados miembros3.

b) Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria. La aprobación en 2001 de las Leyes de Estabilidad Presupuestaria4 sentaron las bases de un nuevo marco jurídico-económico para la política presupuestaria del conjunto del Sector Público en España. Con ellas se estableció por primera vez en el ordenamiento jurídico español una regla fiscal, configurada en torno al principio de estabilidad, e introduciendo una serie de principios rectores de la gestión macroeconómica presupuestaria aplicables a todas las Administraciones Públicas.

Aunque estas Leyes fueron positivas en muchos aspectos, la experiencia en su aplicación mostró algunas insuficiencias que motivaron su modificación5 en el año 2006. Sin entrar en el detalle de la reforma, ésta perseguía fundamentalmente dos objetivos:

•   Reformar el marco legal del procedimiento de fijación del objetivo de estabilidad de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, en busca de una mayor participación y consenso.
•   Sin relajar la disciplina presupuestaria, superar la excesiva rigidez de la regla fiscal, que en su concepción inicial se define en términos de equilibrio o superávit. Este planteamiento limitaba drásticamente el papel de estabilización macroeconómica de la política fiscal. Al contrario, requería la existencia de una política discrecional procíclica, al exigir equilibrio en las fases contractivas. Por ello, las nuevas Leyes de Estabilidad han modificado el principio de estabilidad, vinculándolo al ciclo económico (“equilibrio o superávit a lo largo del ciclo”) e introduciendo mecanismos que permitan favorecer el crecimiento y la mejora de productividad. De esta forma, se permite el juego de los estabilizadores automáticos en todas las fases del ciclo.

Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria se constituyen, por tanto, en la regla macro-fiscal básica, en la cual se enmarca el proceso presupuestario en España, garantizando que las actuaciones de política fiscal que se instrumentan a través de los presupuestos de los distintos agentes del sector público, guardan la debida coordinación y coherencia. Las prescripciones principales contenidas en las Leyes de Estabilidad Presupuestaria se incorporaron en su momento a la Ley General Presupuestaria6, norma fundamental que regula la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, esto es, los que presentan los componentes de la Administración Central7.

3.2. Aspectos que contribuyen a la efectividad de la política fiscal

A continuación nos referiremos brevemente a los principales aspectos que se contienen en la normativa presupuestaria, los cuales contribuyen a la efectividad de las decisiones de política fiscal.

a) La fijación del objetivo de estabilidad

El Gobierno debe establecer, anualmente y para los tres ejercicios siguientes, el objetivo de estabilidad para los distintos componentes del sector público8. En el caso de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, el Gobierno establece sus objetivos de estabilidad, previo un proceso de  consultas, en el cual intervienen sus órganos institucionales de participación en materia fiscal.

Para la fijación del objetivo de estabilidad (y los objetivos presupuestarios, en general) resulta esencial determinar la fase del ciclo económico en la que se encuentra la economía y su evolución a medio plazo. Por ello, antes de fijarse el objetivo de estabilidad, el Ministerio de Economía y Hacienda debe elaborar, contando con la opinión de otros órganos expertos independientes (Banco de España, Banco Central Europeo y Comisión Europea) un informe sobre la situación del ciclo económico en esos momentos y sobre las previsiones existentes, de modo que se oriente dicha fijación. De hecho, según establece la Ley de Estabilidad Presupuestaria, con base en dicho informe deben determinarse el umbral de  crecimiento9 de la economía por debajo del cual estaría permitido obtener déficit, así como aquel otro por encima del cual habría de obtenerse necesariamente un superávit.

El objetivo de estabilidad presupuestaria que aprueba el Gobierno debe ser ratificado por las Cortes, lo que supone reforzar el papel del Parlamento en el proceso presupuestario, al adelantar su intervención al inicio del proceso de elaboración del presupuesto. En caso de que el objetivo sea rechazado por el Parlamento, el Gobierno dispone del plazo de un mes para fijar y proponer un nuevo objetivo.

Para asegurar el cumplimiento del objetivo de estabilidad existen en las Leyes de Estabilidad una serie de mecanismos:
•   Por un lado, con anterioridad al 1 de octubre de cada año, el Ministerio de Economía y Hacienda debe elevar al Gobierno un informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria del ejercicio inmediato anterior10, así como de la evolución cíclica real del ejercicio y las desviaciones respecto de la previsión inicial de su informe de posición cíclica.
•    En caso de apreciarse un riesgo de incumplimiento, y con vistas a prevenirlo, el Gobierno puede formular una advertencia a la Administración responsable.
•    Finalmente, en caso de incumplirse el objetivo de estabilidad por un mayor déficit del fijado, se requiere la formulación de un plan económico y financiero de reequilibrio a tres años11.

b) El techo de gasto del Estado y el Fondo de Contingencia

Simultáneamente a la fijación del objetivo de estabilidad para el trienio siguiente, el Gobierno establece un límite máximo para el gasto no financiero en el presupuesto del Estado del ejercicio inmediato siguiente, primero del trienio considerado, que resulte compatible con el objetivo de estabilidad que se haya fijado para ese mismo ejercicio. Con ello se inicia el proceso presupuestario del mismo, toda vez que en el proceso de elaboración del presupuesto, que comentaremos seguidamente, la referencia es que dicho límite de gasto no puede ser superado, por lo cual cualquier decisión de gasto debe quedar supeditada necesariamente a su cumplimiento y, por tanto, al del objetivo de estabilidad.
     Como mecanismo adicional que garantiza dicho cumplimiento, ante posibles desviaciones de gasto, la Ley General de Estabilidad Presupuestaria estableció el denominado Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria. Dicho Fondo, cuya dotación equivale al 2 por ciento del límite de gasto establecido para el Estado (formando parte del mismo), tiene como finalidad financiar las necesidades de gasto no discrecional, no presupuestadas y no previstas. Se cuenta, así, con un instrumento adicional al servicio de la disciplina fiscal, de forma que ante situaciones impuestas que impliquen un gasto no previsto en el presupuesto, dicho gasto se financiará con el Fondo de Contingencia, evitándose con ello desviaciones en la ejecución del Presupuesto. Además, al estar comprendido este Fondo en el techo de gasto, su existencia garantiza el cumplimiento del objetivo de estabilidad a pesar de la desviación producida.

c) La Comisión de Políticas de Gasto y las Comisiones de Análisis de Programas

Entre los aspectos del proceso de elaboración del presupuesto que inciden en la garantía de cumplimiento de la política fiscal, pueden destacarse, en el plano institucional, la actuación de dos órganos: la Comisión de Políticas de Gasto y las Comisiones de Análisis de Programas.

Comisión de Políticas de Gasto: De conformidad con lo establecido por la Ley General Presupuestaria, las directrices para la distribución del gasto y el establecimiento de los criterios de  elaboración de las propuestas de presupuestos y límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deben respetarse, corresponden al Ministro de Economía y Hacienda. En este marco, a la Comisión de Políticas de Gasto, que estará compuesta por los titulares de todos los departamentos ministeriales y presidida por el Ministro de Economía y Hacienda, le competen las siguientes funciones12:

•   Concretar las prioridades de gasto a las que se ha de ajustar la elaboración de las propuestas de los Centros gestores del gasto, teniendo en cuenta los objetivos de la política presupuestaria del
Gobierno.
•   Analizar el contenido presupuestario de las políticas y actuaciones públicas de gasto y, teniendo en cuenta los objetivos a alcanzar y los recursos de que se dispone para ello, proponer los criterios de  asignación de las dotaciones entre las distintas políticas de gasto.

Comisiones de Análisis de Programas: Las Comisiones de Análisis de Programas son los grupos de trabajo encargados de analizar la adecuación y validez de los programas de gasto respecto de los bjetivos perseguidos por los mismos, y sus necesidades financieras, conforme a las prioridades de las políticas de gasto y dentro de las disponibilidades financieras establecidas. Se constituirá, al menos, una Comisión de Análisis de Programas por cada departamento ministerial y realizarán las siguientes funciones:

•   El análisis de los programas de gasto, sus correspondientes objetivos y la prioridad que presenten en orden a su dotación, en coherencia con las directrices definidas por la Comisión de Políticas de Gasto, y el grado de cumplimiento de los objetivos previstos en el último ejercicio liquidado.
•   La previsión del costo que comportan los programas de gasto. A la hora de realizar estas estimaciones, se presta atención particular a los proyectos que sean susceptibles de obtener financiación procedente de los Fondos Estructurales, Fondo de Cohesión u otros mecanismos de ayuda procedentes de la Unión Europea o de otras fuentes de financiación ajenas. Asimismo, se tienen en cuenta las actuaciones que, estando sometidas a calendario determinado y afectando a cualquier tipo de gasto, se consideren ya concluidas, liberando los recursos correspondientes para su reasignación.
•   La adecuación de las dotaciones financieras de los programas al volumen de recursos disponibles.
•   El análisis del impacto de los programas de gasto en igualdad de género.

d) El Presupuesto por Programas y Políticas

Pero además, la nueva Ley General Presupuestaria, aprobada en el año 2003 tras un dilatado período sin una actualización completa de esta normativa13, incorpora otras novedades en materia de control de la efectividad de las políticas públicas e, incluso, sienta las bases para el posible desarrollo de la presupuestación por resultados, al establecer en su artículo 31, como uno de los elementos a tener en
cuenta a la hora de proceder a la asignación de recursos, el nivel de cumplimiento de los objetivos en los ejercicios anteriores.

Asimismo, la asignación de recursos en los Presupuestos Generales del Estado se efectúa dentro de una estructura de programas de gasto que permite a los centros gestores agrupar los créditos
presupuestarios atendiendo a los objetivos a conseguir.

La estructura de programas diferencia los programas de gasto de carácter finalista de los programas instrumentales o de apoyo y los de gestión. Los programas finalistas son aquellos a los que se les
puede asignar objetivos cuantificables e indicadores de ejecución mensurables. Los objetivos deben expresarse en unidades físicas cuando ello sea posible, lo cual, unido al establecimiento de los
oportunos indicadores, permitirá efectuar un seguimiento de su grado de realización durante el ejercicio presupuestario. Los programas instrumentales y de gestión son los que tienen por objeto alguna de las siguientes finalidades: la administración de los recursos necesarios para la ejecución de actividades generales de ordenación, regulación y planificación; la ejecución de una actividad que se perfecciona por su propia realización, sin que sea posible proceder a una cuantificación material de sus objetivos; o el apoyo a un programa finalista.

Los programas de gasto se estructuran en grupos de programas, políticas de gasto y áreas de gasto, entendiendo por políticas de gasto una agrupación de programas de gasto o de partes de programas de gasto, con la característica de presentar objetivos comunes.

En el momento actual, el Presupuesto se estructura en cinco áreas de gasto, que se integran de un total de 26 políticas, compuestas a su vez de grupos de programas y programas. El esquema de áreas de gasto y políticas se recoge como Anexo.

4. Instrumentos de seguimiento y evaluación

Entre los elementos orientados a garantizar el cumplimiento de los resultados, tanto de las políticas de gasto presupuestario como de las políticas públicas en general, ocupan un lugar destacado los mecanismos orientados a la evaluación y seguimiento. Estos instrumentos son imprescindibles por una necesidad política y de gestión, siendo esenciales para mejorar la asignación de recursos, y de esta forma, alcanzar una asignación pública más eficiente.

Además de no ser ajena a las tendencias internacionales, en el caso español la necesidad de seguimiento y evaluación se ve agudizada por el elevado grado de descentralización existente, no sólo en el plano interno, sino también “hacia arriba”, es decir, por la participación en una entidad  supranacional, la Unión Europea. En este marco, los instrumentos de seguimiento y evaluación se configuran como un complemento indispensable de la cooperación y las reglas de disciplina fiscal ya comentadas, jugando un papel esencial para incrementar la efectividad del gasto público y apoyar la estabilidad presupuestaria. Pero además, en la medida en que resultan claves para la configuración de una Administración eficiente, moderna y no entorpecedora, sino favorecedora, de la eficiencia “privada”, estos instrumentos pueden considerarse un factor adicional en la búsqueda de una mejora continua de la productividad y competitividad de la economía española.

Pasamos pues a describir brevemente los instrumentos de seguimiento y evaluación de seguimiento y control del gasto y políticas públicas existentes en España.

4.1 Los programas de especial seguimiento

Desde 1989 existe en España un sistema de especial seguimiento para determinados programas de gasto. Este sistema se estableció en la Ley de Presupuestos de ese ejercicio14, que designaba, a través de una de sus disposiciones adicionales, una serie de programas de gasto sometidos a un seguimiento del grado de realización de los objetivos establecidos en cada programa. Este seguimiento se viene realizando desde entonces, estableciéndose en las respectivas Leyes de Presupuesto de cada año cuáles son los programas y actuaciones sometidos a este seguimiento especial15.

Los agentes participantes en el seguimiento de los programas pertenecen a los ámbitos de la gestión, el control y la presupuestación del gasto, y son: el órgano gestor de cada programa o plan de actuación sometido a especial seguimiento, la Comisión de Análisis de Programas, la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y la Secretaría General de Presupuestos y Gastos, a través de la Dirección General de Presupuestos.

La aplicación práctica de este seguimiento de programas la inician los órganos gestores de cada  programa, que efectúan un seguimiento de sus resultados, adaptado a sus peculiaridades. A partir de la información suministrada por el órgano gestor, la IGAE realizaría el control financiero del programa, examinando el programa aplicado por el órgano gestor y el grado de fiabilidad de los datos contenidos en el informe de éste. La información suministrada por el control financiero sirve para verificar el grado de adecuación de los objetivos de los programas, si éstos han sido alcanzados en su totalidad, el coste de su ejecución, y las causas de las desviaciones, permitiendo, en su caso, identificar si estas últimas han sido debidas a la gestión realizada o son imputables a otros factores (externos o
coyunturales).

4.2. El control interno de la IGAE

Además de esta participación en el mecanismo de especial seguimiento antes mencionado, la IGAE, como órgano de control interno de la gestión económica y financiera del sector público estatal, constituye una pieza básica del control del gasto público en España, junto con el control externo que realiza el Tribunal de Cuentas.

La IGAE, que desarrolla sus funciones con plena autonomía respecto a las autoridades y órganos  controlados, ejerce su control fundamentalmente bajo una triple modalidad de funciones: la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública.

La función interventora tiene por objeto controlar los actos del sector público estatal, y se desarrolla a través de las siguientes actuaciones:

•   La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gastos, o acuerden movimientos de fondos o valores.
•   La intervención o control del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión.
•   La intervención formal de la ordenación del pago, consistente en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales.
•   La intervención material del pago, por la que se comprueba la real y efectiva aplicación de los fondos públicos.

El control financiero permanente tiene por objeto la verificación, en forma continua, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero16, para comprobar en qué medida la gestión del gasto se ha ajustado tanto a la normativa y a los  procedimientos aplicables, como a los principios de buena gestión financiera, y en particular, al cumpli-
miento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero.

La auditoria pública, consistente en la verificación, realizada a posteriori y de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal, mediante la aplicación de procedimientos de revisión selectivos. Esta auditoría pública adopta las siguientes modalidades.

•   La auditoría de regularidad contable, consistente en la revisión y verificación de la información y documentación contable con el objeto de comprobar su adecuación a la normativa contable y presupuestaria que le sea de aplicación.
•   La auditoría de cumplimiento, consistente en la verificación de que los actos, operaciones y procedimientos de gestión económico-financiera se han desarrollado de conformidad con las normas que les son de aplicación.
•   La auditoría operativa, que constituye el examen sistemático yobjetivo de las operaciones y procedimientos de una organización, programa, actividad o función pública, con el objeto de  proporcionar una valoración independiente de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de la buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones oportunas en orden a la corrección de aquéllas.

La IGAE elabora anualmente un plan de auditorías, en el que se incluyen las actuaciones a realizar durante el correspondiente ejercicio, tanto las que corresponde realizar directamente a la IGAE, como aquéllas llevadas a cabo por otros órganos interventores especializados (la Intervención General de la Defensa y la Intervención General de la Seguridad Social).

Por otro lado, dentro de las auditorías de regularidad contable es necesario destacar la auditoría de las cuentas anuales, cuya finalidad es la verificación relativa a si las cuentas anuales representan en todos los aspectos significativos la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados de la entidad y, en su caso, la ejecución del presupuesto, de acuerdo con las normas y principios contables y presupuestarios que le son de aplicación y contienen la información necesaria.

4.3. La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios

La implantación de sistemas y mecanismos de evaluación de políticas ha cobrado un decidido impulso en los últimos años, al instaurarse, tanto en organismos internacionales como en Administraciones Públicas de un número creciente de países, ideas similares de reforma y modernización de las Administraciones Públicas. Nos encontramos así con una nueva cultura de la gestión pública, en la que priman factores como la transparencia, la participación, la clarificación de objetivos, la rendición de cuentas y, lo que es muy importante, la percepción por parte de los ciudadanos de la eficacia y de los efectos de las políticas públicas.

Aunque España cuenta con experiencias evaluadoras que se vienen realizando en diversos campos de actividad y con alcance y propósito muy variados, la creación, en 2007, de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) ha sido un paso decidido para impulsar esa nueva cultura de gestión pública, y conseguir mayor transparencia, calidad y eficiencia en la gestión de los servicios y políticas públicas, así como en la utilización de los recursos asignados a las mismas.

El origen de esta Agencia hay que situarlo en la Ley de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos17, de 2006, norma que vino a incorporar una nueva fórmula organizativa en la Administración General del Estado, dotada de un mayor nivel de autonomía y de flexibilidad en la gestión y que, al mismo tiempo, permitiese reforzar los mecanismos de control de eficacia y promover una cultura de responsabilización por resultados.

La AEVAL ha sido la primera de las agencias estatales que se ha creado, y en pocas palabras puede decirse que se trata de un instrumento “de buen gobierno”, que persigue contribuir a cuatro objetivos:

•   Mejorar los servicios públicos y el conocimiento de los efectos en la sociedad de las políticas y programas públicos.
•   Promover una mayor racionalidad del gasto público y la optimización en el uso de los recursos
•   Favorecer la productividad y competitividad de la economía española, eliminando trabas burocráticas.
•   Aumentar la rendición de cuentas respecto a los ciudadanos y la calidad democrática, promoviendo la transparencia y la participación.

En definitiva, su actividad une la voluntad de mejorar la calidad de los servicios públicos con la de racionalizar el uso de los recursos públicos y rendir cuentas ante los ciudadanos.

5. Conclusión

La actual coyuntura económica ha sometido a la política fiscal y presupuestaria de gran número de países a importantes retos, ante la necesidad de poner en marcha amplios paquetes de estímulo fiscal en un entorno económico dominado por una considerable incertidumbre. En este contexto, los mecanismos existentes para asegurar la efectividad y los resultados de la política fiscal adquieren, si cabe, mayor importancia. En este artículo se han tratado de describir cuáles son los aspectos del proceso presupuestario que contribuyen a dicho objetivo, teniendo en cuenta que en nuestro caso existen fuertes condicionantes tanto por la pertenencia a la Unión Europea como por el elevado grado de descentralización interna, plasmados en una serie de reglas fiscales cuyo cumplimiento debe garantizar se. Finalmente, se han descrito los principales instrumentos de seguimiento y evaluación de las políticas de gasto, instrumentos que no sólo son esenciales por facilitar la transparencia y la rendición de cuentas del uso de los recursos públicos, sino que, en la medida en que arrojan luz sobre la efectividad de las  políticas y el cumplimiento de los resultados, ofrecen información muy valiosa con la que retroalimentar el proceso presupuestario, favoreciendo, de esta forma, una mejor asignación de  recursos públicos.

ANEXO: ESTRUCTURA DE ÁREAS DE GASTO Y POLÍTICAS

Área de gasto 1: servicios públicos básicos
   11     Justicia
   12     Defensa
   13     Seguridad Ciudadana e Instituciones Penitenciarias
   14     Política Exterior
Área de gasto 2: actuaciones de protección y promoción social
   21     Pensiones
   22     Otras prestaciones económicas
   23     Servicios Sociales y Promoción Social
   24     Fomento del Empleo
   25     Desempleo
   26     Acceso a la vivienda y fomento de la edificación
   29     Gestión y administración de la Seguridad Social
Área de gasto 3: producción de bienes públicos de carácter preferente
   31     Sanidad
   32     Educación
   33     Cultura
Área de gasto 4: actuaciones de carácter económico
   41     Agricultura, Pesca y Alimentación
   42     Industria y Energía
   43     Comercio, Turismo y Pymes
   44     Subvenciones al transporte
   45     Infraestructuras
   46     Investigación, desarrollo e innovación
   49     Otras actuaciones de carácter económico
Área de gasto 9: actuaciones de carácter general
   91     Alta dirección
   92     Servicios de carácter general
   93     Administración financiera y tributaria
   94     Transferencias a otras administraciones públicas
   95     Deuda pública

---

1 Las cifras de gasto público en 2008 en el caso de estos países habrán incrementado  significativamente, tanto como consecuencia de las medidas fiscales expansivas como por la evolución del PIB.

2 Los Estados miembros de la UE pertenecientes a la zona euro presentan Programas de Estabilidad, mientras que los que no pertenecen a la zona euro Programas de Convergencia.

3 El PEC revisado no requiere, frente a la concepción inicial, que los EEMM se sitúen en posición de equilibrio o superávit presupuestario, sino que se adaptan los objetivos presupuestarios a medio plazo a las condiciones nacionales y se condiciona el ritmo y grado de ajuste hacia dicho objetivo a la evolución cíclica de la economía, permitiéndose desviaciones en caso de introducir reformas estructurales. En cuanto a la parte correctiva, los cambios introducidos tienden a flexibilizar las condiciones que permiten calificar un déficit por encima del 3% como no excesivo, así como los plazos de corrección de dichos déficits.

4 Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

5 Modificaciones realizadas por Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo de reforma de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Finalmente, el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, aprueba el Texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

6 Ley 47/2003, de 26 de noviembre.

7 Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales (Ayuntamientos) elaboran sus presupuestos de acuerdo con sus respectivas normas específicas y, por tanto, no se rigen por la Ley General  Presupuestaria.

8 Está constituido a estos efectos por la Administración del Estado, la Seguridad Social, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales.

9 Para la fijación de los umbrales de crecimiento se requiere informe previo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local, que son los órganos de relación financiera entre la Administración Central y las Administraciones regionales y locales.

10  Artículo 9 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP). También debe
informar al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y
de la Comisión Nacional de Administración Local.

11 Art. 10 LGEP.

12  Según establece la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.

13 La anterior Ley General Presupuestaria databa del año 1977

14 Disposición adicional decimosexta de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado.

15 La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009, a través de su Disposición Adicional 46a, somete a este seguimiento a diez programas y actuaciones del Sector Público estatal, además de a los objetivos de los Programas de actuación de una serie de Entes Públicos.

16 Este control comprende las siguientes actuaciones, documentadas en informes: Verificación del cumplimiento de la normativa y procedimientos aplicables a los aspectos de la gestión económica a los que no se extiende la función interventora. Seguimiento de la ejecución presupuestaria y verificación del cumplimiento de los objetivos asignados a los programas de los centros gestores del gasto, y verificación del balance de resultados e informe de gestión. Informe sobre la propuesta de distribución de resultados. Comprobación de la planificación, gestión y situación de la tesorería. Análisis de las operaciones y procedimientos.

17 Ley 28/2006, de 18 de julio, de agencias estatales para la mejora de los servicios públicos.