Criterios para la Evaluación del gasto Público y bases para el diseño de una Metodología para medir sus efectos en el Desarrollo Económico y Social

Por Jorge Irisity J.

Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. De nacionalidad uruguaya. Ex­perto en técnicas de planificación, finanzas y presupuestos públicos. Con experiencia de trabajo en la Comisión de inversiones y Desarrollo Económico y en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de su país. Profesor de Finanzas Públicas en la Universidad del Uruguay y de los cursos de especialización de ILPES (Naciones Unidas) en diversos paises de América Latina. Asesor desde 1963 en programas de organismos internacionales: Misión OEA-BID-CEPAL en América Central; experto de la División de Asesoría del ILPES (ONU); profesor en cursos del CICAP (Buenos Aires) y consultor privado en áreas de su especialidad

 

PROLOGO

   Durante la reunión celebrada por el Consejo Directivo de la Asociación Interamericana de Presupuesto Público (ASIP) entre los días 29 y 30 de noviembre de 1873, se discutió con los delegados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público del Gobierno de México el punto relativo a los temas de análisis y discusión en los Seminarios Interamericanos.

   Estaban presentes en esa reunión los siguientes miembros del Consejo Directivo: Sr. Gustavo Acuña, Director del CICAP —sede principal—, en su calidad de Vicepresidente de ASIP; el Sr. Bolívar Lupera, Director General de Presupuesto de Ecuador, como Secretario del Consejo Directivo de ASIP; Sr. Antonio Amado, experto del ILPES, como vocal titular; Sr. Ramiro Cabezas, experto del instituto de Administración Pública de Nueva York, como vocal alterno; Sr. Juan C. Vinelll, Director Ejecutivo de Presupuesto del Perú, como vocal alterno: Sr. Jorge Irisity, experto asesor de la Dirección General de Finanzas Públicas del Ministerio de Hacienda de Venezuela, como vocal alterno; el suscrito Presidente de la Asociación; y el Secretario Ejecutivo de la misma Sr. Luis Rodríguez Mena, asesor del Ministerio de Hacienda de Venezuela. Le delegación del Gobierno de México la Integraban el Lic. Marco Antonio Cubillas y el Lic. Gerardo De la Sierra.

   Al considerar el proyecto de temario que en esa fecha estaba preparado, para este IV Seminario, el Consejo Directivo de ASIP estimó que el tema del Gasto Público en el Desarrollo Económico y Social no encuadraba —por su generalidad y por el amplio margen de discrecionalidad y conceptualización ideológica que implica— dentro del interés por la profundización de diversos temas concretos que se han discutido en Seminarios y eventos técnicos anteriores. Por esa circunstancia ASIP recomendó a los organizadores de este evento que el tema se refiriera a "Técnicas de evaluación de los efectos económicos y sociales del gasto público". Se consideró que enmarcando el tema en aspectos metodológicos que aún no están suficientemente desarrollados y experimentados en el área, se podría ofrecer a los participantes y recibir de ellos un conjunto de criterios objetivos a través de cuya aplicación, cada experiencia nacional pueda —en adelante— ir desenvolviendo su propia estrategia del gasto público apoyada en la conceptualizaclón teórica que mejor exprese los anhelos de sus propias fuerzas sociales y mejor se adecue a las características estructurales y a la dinámica de cada etapa de su desarrollo.

  En nuestro concepto estimamos, por un lado, que ya existe un suficiente "bagage" de análisis sobre teorías del gasto público como para Ilustrar y orientar las decisiones de los responsables de conducir la estrategia de planificación del desarrollo de un país, en el marco de les distintas formas de organización económico-política que presenta actualmente el mundo. Y por otro lado entendemos que si bien el modelo de subdesarrollo en América Latina tiene un conjunto de causas comunes que lleva a la necesidad de que sus países vertebren una acción conjunta para ubicarse con dignidad en el contexto internacional, al interior de sus propios procesos se descubren características muy especificas —de base histórica, social, económica y política— que transformarían en un esfuerzo sin sentido el pretender definir una teoría del gasto público como "'modelo" de aplicabilidad uniforme para todos ellos.

  La flexibilidad y amplitud de criterio de los organizadores de este IV Seminario, al dar recibo al planteamiento de ASIP, permite que este tema y estas inquietudes sean objeto de análisis y discusión, y que los participantes en este evento puedan intercambiar las consideraciones y experiencias de sus países en relación al gasto público, tanto en los aspectos conceptuales como en los metodológicos.

  En el merco de la colaboración que ASIP resolvió a la realización del IV Seminario, hemos estimado oportuno aportar un documento de trabajo sobre el tema de "Criterios para la evaluación del gasto público y bases para el diseño de una metodología para medir sus efectos en el desarrollo económico y social", el que fue encomendado al Sr. Jorge Irisity y —en régimen de consulta— al Sr. Enrique Sierra, ambos de reconocida versación en estos temas.

  Dada la naturaleza y objetivos de la Asociación Interamericana de Presupuesto Público, el trabajo no expresa la opinión de ASIP sino su interés técnico profesional de canalizar y concretar el intercambio de enfoques en las disciplinas de la técnica presupuestaria y afines. En este sentido hemos requerido de los autores que en el análisis del tema se establecieran los nexos concretos entre los criterios y métodos para la determinación de una política de gastos públicos con el instrumental técnico del trabajo presupuestario. Creemos que de esa manera el aporte de este documento de trabajo para el IV Seminario, enriquecido con las apreciaciones de los asistentes, maximizará sus posibilidades de ser útil a los sistemas presupuestarios y a los técnicos que laboran en ellos.

  Como es de conocimiento de los participantes, la Asociación Interamericana de Presupuesto Público nació de le iniciativa de un grupo de técnicos en la oportunidad de celebrarse el Primer Seminario de Presupuesto en Caracas en 1971. La vinculación de profesionales, técnicos e instituciones que actúan en el área del trabajo y las técnicas presupuestarlas en América Latina que ASIP promueve, es de carácter absolutamente independiente, en su propósito de impulsar el conocimiento y el desarrollo de las técnicas de programación y administración de los presupuestos públicos. Su organización prevé la creación de agrupamientos profesionales nacionales y su programa de actividades busca apoyar las inquietudes que a nivel de cada país se consideren prioritarias en la problemática de dichas disciplinas. Este apoyo al IV Seminario interamericano de Presupuesto Público debe considerarse como el punto de partida del programa de actividades de ASIP en su etapa actual de realizaciones.

José Vte. Rodríguez Aznar

Presidente

Caracas, abril de 1974.

 

I. INTRODUCCION

    En la dinámica de la administración estatal se suceden sistemáticamente distintas instancias en las cuales la evaluación de las decisiones que implican gastos públicos o variantes en los mismos, tiene especial relevancia.

    Se evalúa la política global, sectorial o regional del gasto público en la etapa de las opciones para decidir su asignación a determinados fines concretos. También se evalúa durante el proceso do la gestión estatal para verificar que los resultados y los efectos deseados se vayan alcanzando. Finalmente se realiza evaluación cuando se analizan —a posteriori de la ejecución— los resultados y efectos con fines de medición de eficiencia y determinación de responsabilidades y con propósitos de investigación de referencia para planificar y apoyar las decisiones futuras.

    En la primera instancia Indicada la tarea de evaluación está integrada al trabajo de planificación. En la segunda instancia al trabajo de administración ejecutiva y supervisión. Y en la tercera a tareas de auditorio interna, a las de supervisión y también al trabajo de planificación.

    En todas las experiencias prácticas de los métodos para tomar decisiones en materia de gasto público, hay alguna forma —aunque sea muy primaria— de trabajo de evaluación.

    En la administración financiera y presupuestaria tradicional predominaron siempre los criterios apoyados en los aspectos "monetarios", determinándose la bondad de una política de gasta público en función de su concordancia con los recursos financieros estimados del Fisco, calculados en base a las conductas históricas normales del sistema tributario y a las posibilidades de endeudamiento público. Los problemas relativos a ¿qué tipo de actividades y acciones financiaban los gastos públicos? se definían por el juego de las presiones socio-económicas que convergen en el Estado —a través de sus distintos organismos— buscando le cobertura de los déficit de servicios en los sectores de actividad de sus funciones tradicionales: seguridad, justicia, relaciones externas, así como educación y salud. Este método de trabajo que aún perdura parcialmente, correspondió a las etapas históricas en que el Estado no había alcanzado el grado de incidencia y la diversificación de actividades que muestra actualmente en cualquier tipo de organización socio-política que se analice.

    Modernamente los criterios de evaluación tienen otros alcances. En primer lugar el análisis de tipo global respecto de los impactos del gasto público en los flujos financieros de toda la economía y su incidencia como "dinamizador" o "enlentecedor" de determinadas actividades económicas y de ciertos procesos sociales. En segundo lugar estudios relacionados con aplicaciones concretas de los gastos públicos en los cuales se practica la evaluación económica y financiera. Es el caso de las técnicas de evaluación de proyectos y de determinados planes y programas de las actividades estatales. En tercer lugar el análisis de eficiencia: productividad/costo; productividad/mano de obra; y otros análisis en relación a resultados y aplicación de recursos tales como equipo, insumos, etc., así corno las verificaciones de calidad, que se practican en escasos tipos de programas, por ejemplo, en los casos de construcción de obras de mucha importancia o en programas de actividades productivas de empresas públicas.

II. FACTORES DE COMPLEJIDAD PARA LA EVALUACION DEL GASTO PUBLICO

   Hay aspectos que hacen que la evaluación del gasto público sea más compleja que la de otras variables instrumentales, como por ejemplo, las del financiamiento externo e inclusive la política de precios. Algunos de ellos son:

a) El hecho que haya una práctica institucionalizada de negociación del presupuesto anual, en que el Poder Ejecutivo tiene que hacer concesiones al parlamento y a los grupos de presión ahí representados, o a estos —de todos modos— aún en los casos en que no existen parlamentos, y que influyen fuertemente para decidir gastos en función de sus intereses, lo que da lugar a una menor organicidad del presupuesto respecto a los objetivos de mayor ponderación y más generales de la economía.

b) Que dicha negociación sea anual, en circunstancias que hay objetivos que para lograrlos demandan un período mayor y que exigen un tratamiento sistemático. Esta circunstancia produce discontinuidad y deseconomías.

c) El hecho que el gasto produzca efectos, a veces muy intensos, en la coyuntura económica y que sea objeto de una asidua y meticulosa observación por parte del parlamento y de la oposición al gobierno.

d) La posición doctrinaria que existe en América Latina de resistencia a la acción estatal genérica en la economía, a pesar de lo cual los grupos de interés se sirven de ella para sus propósitos específicos.

e) Las circunstancias de hecho por las que se atribuyen capacidades al gasto público para cumplir diversas fun-

clones y perseguir variados objetivos simultáneamente, sin determinar previamente la debida coherencia entre ellos.

f) El hecho que aún en los casos en que se logra definir con coherencia determinados objetivos al gasto público, la gran sensibilidad de la economía de los países de América Latina a sus distorsiones internas y a las variables externas impiden casi siempre implementar y concretar tales objetivos.

Ill. BASES PARA LA EVALUACION DEL GASTO PÚBLICO

    Establecer un sistema de evaluación del gasto público exige la definición de las bases sobre las cuales ésta se realizará y su oportunidad.

    Se deberá lograr la mayor precisión en determinar: a) los objetivos ante los cuales se evalúa; b) la capacidad de producir efectos que tiene el gasto público; c) ¿cuáles son los gastos a evaluar?; d) el propósito de la evaluación, su momento y su aplicación.

1. Objetivos del gasto público

    La evaluación puede tomar de referencia los objetivos que la teoría del desarrollo plantea en forma de tesis. Estos son el ritmo de crecimiento, el grado de redistribución progresiva, el nivel ocupacional y de absorción del marginalismo en materia de empleo, la ampliación y diversificación de las exportaciones, el grado de industrialización, la creación de infraestructura, el mejoramiento del nivel de vida, el crecimiento y el mejoramiento de los servicios de educación, salud y vivienda, etc. Las propias características del desarrollo de cada realidad nacional y el estudio teórico y metodológico de esos objetivos aplicados en cada caso podrían permitir organizarlos de manera que sirvan a la evaluación.

    Pero también puede tomar de referencia los objetivos que el gobierno haya declarado que persigue. Esta es una declaración de intenciones a base de los elementos políticos y del diagnóstico que se haga de la economía y de la sociedad. Tal declaración puede comprender algunos de los objetivos señalados más arriba, o todos. Lo ideal es que los objetivos declarados estén suficientemente especificados en cuanto a intensidad y tiempo, y también si es posible en cuanto a su localización geográfica. Estos serían objetivos planificados como metas de desarrollo.

    Teniendo en cuenta que el fin de una metodología corno la de evaluación es tanto el análisis de resultados alcanzados —instancia de la administración ejecutiva y de supervisión— como el apoyo a los trabajos de planificación, se desprende que los objetivos-tesis determinados por la teoría del desarrollo sirven para definir —apoyándose en ciertos métodos—, los objetivos- metas del respectivo plan gubernamental.

2. La capacidad de producir efectos que tiene el gasto público

   Hay una teoría sobre la capacidad de efectos del gasto público en la coyuntura como variable de compensación o de regulación. Hay además varios enunciados sobre las funciones mecánicas que de hecho cumple el sector en las actividades económicas, en el campo de la producción, de la inversión, de la redistribución, del financiamiento y de las corrientes monetarias.

   Pero por otro lado, en cada país, el gasto público se ha estructurado de tal manera y la economía es tal que produce ciertos efectos reales. Estos efectos pueden ser los mismos que dice la teoría o distintos. La teoría dice hasta donde —nominal o potencialmente— puede llegar el gasto público como variable instrumental, mientras que la expresión concreta del gasto pú• buco en cada realidad y en cada etapa dice hasta donde prácticamente llegan esos efectos.

   Los responsables de definir la política económica tienen que decidir si se ajustan a la capacidad teórica o potencial de efectos que el gasto tiene sobre la economía o si se pretende que adquiera mayor potencia en algún sentido determinado. Eso se desprende de sus propias concepciones teóricas y del diagnóstico de la realidad.

   El método de evaluación que se adopte tiene que servir —con objetividad— a los responsables de dicha política para decidir la alternativa concreta. Un problema importante de metodología sobre este aspecto es el de determinar con qué intensidad tiene que actuar el gasto público en la economía para producir los efectos deseados. Generalmente el grado de monopolio de la economía, su falta de integración y su dependencia externa la hacen relativamente inflexible, lo que le exige al gasto público actuar con más fuerza. Ello puede traducirse en más gasto y en usos más concentrados para provocar ciertos efectos,

3. ¿Qué gasto público evaluar?

3.1 Ambito del sector público

        Esta interrogante comprende establecer la delimitación del sector público y la determinación de los gastos que Interesan y que se pueden evaluar.

        En relación con el primer punto existe abundante documentación metodológica acerca de la cobertura del sector público. Es cuestión importante al método definir si en el concepto de sector público van a entrar los organismos y empresas descentralizadas, las empresas mixtas, etc. En cuanto al ámbito de comprensión del "gasto público" habrá que definir si su cobertura se va a reducir sólo al presupuesto "fiscal" o si se va a extender todo el movimiento de fondos del sector público en la expresión más amplia de éste como productor de bienes y servicios, intermediador comercial y financiero, administrador de políticas y decisiones con incidencia en el financiamiento de la economía en general, etc. Un punto específico que debe definir- se —por la magnitud del movimiento de fondos que implica— es si se considera o no al sistema de seguridad social.

        Se estima que el punto de vista más correcto es tomar la más amplia cobertura del gasto, sin embargo, hay que reconocer que atendiendo a problemas de orden metodológico se podrían dejar sin considerar partidas de gastos muy especiales o de tipo esporádico que sean de difícil evaluación sistemática. Por la misma razón se debe plantear que no todo el gasto público se podrá evaluar con el mismo grado de profundidad y sofistificación, aunque es deseable que la metodología sea al mismo tiempo eficiente y homogénea para el mayor volumen posible del gasto público considerado.

       Un inconveniente práctico para !a utilización de una metodología homogénea es la diversidad de "tipos" de presupuesto. El presupuesto fiscal o de la administración central, de las entidades descentralizadas, de empresas, de órganos de gobierno estadual, provincial y/o municipal, etc., constituyen cada uno de ellos un ciclo cerrado de trabajo de administración financiera y de gestión real, que resulta difícil integrar en la práctica. Sin embargo, teniendo presente que el presupuesto de la administración central es cada vez menos significativo en la realidad de los países de América Latina, por la expansión de las instituciones y empresas autónomas y descentralizadas, debe adoptarle algún criterio práctico operante para aplicar una metodología homogénea. Una solución sería trabajar con un presupuesto consolidado del sector público que se haya elaborado a partir de los distintos "presupuestos aprobados" de los diversos ámbitos institucionales. Esta solución busca superar los problemas administrativos, jurídicos y contables del presupuesto de cada organismo o empresa. Dependiendo del alcance y el propósito de la evaluación también se podría utilizar una cuenta de fuentes y usos de fondos que clasifique entradas y salidas conforme a la desagregación de datos y análisis que interese realizar. Un modelo de este esquema puede ser el propuesto por el Profesor Enrique Sierra, en su trabajo "Notas de la cátedra de política económica", que se reproduce en la página siguiente.

3.2 Gastos e ingresos públicos

       Al referirnos a una forma de presupuesto consolidado del sector público o a la utilización de un esquema de fuentes y unos de fondos, es necesario vincular a este tema el análisis de los ingresos públicos. Aunque semánticamente constituyen temas opuestos, en el análisis de los efectos sobre el desarrollo son igualmente importantes de considerar y deben evaluarse conjunta y complementariamente. Ambos —gastos e ingresos— producen efectos y lo que interesa determinar es el sentido de esos efectos en relación a un mismo objetivo. Gastos e ingresos pueden tener efectos en el mismo sentido, habría dos fuerzas que impulsen, entonces, el objetivo; pero puede producirse la circunstancia que los efectos sean inversos; o que una variable --los ingresos, por ejemplo— no tengan efecto y la otra sí.

      

ESQUEMA DE FUENTES Y USOS DE FONDOS

(CONSOLIDADOS) DEL SECTOR PÚBLICO

Ingresos

I. Tributarios

A la renta

Al patrimonio

Al consumo

A las herencias y donaciones

A las compra-ventas

A las importaciones y exportaciones

Contribuciones de seguridad social

Otros ingresos tributarios

2. Ingresos por ventas

a) De bienes y servicios producidos por las entidades públicas

b) De bienes en desuso

c) De derechos de propiedad ... etc.

3. Donaciones al Estado

4. Endeudamiento público

a) Deuda interna

i) Con el Banco Central

ii) Con la Banca privada

iii) Con Empresas priva. des

iv) Con las familias

b) Deuda externa

Egresos

5. Por actividades de producción a) Por contratación de factores

i) Remuneraciones

ii) Rentas

iii) Intereses

... etc.

b) Por adquisición de bienes y servicios

6. Por actividades de inversión

a) Por contratación de factores

I) Remuneraciones

ii) Rentas

iii) Intereses

... etc.

b) Por adquisición de bienes y servicios

7. Por traslación definitiva

a) Transferencias

b) Subsidios

8. Por traslación temporal

a) Aportes a empresas privadas

b) Créditos a agentes privados

e) Depósitos en entidades privadas

9. Por amortización de la Deuda Pública

a) Deuda Interna

b) Deuda Externa

        Se entiende que el interés por evaluar el gasto público es para justificarlo y asignar mejor los ingresos públicos. Por lo tanto, es igualmente importante justificar los ingresos en base a sus propios efectos, toda vez que su carga es mucho más resistida que el gasto mismo. Tan resistida es que, en base de teorizaciones, muchas veces ajenas a la realidad de los países, se sostiene toda una oposición a éstos y especialmente a los ingresos con mayor efecto redistributivo.

        Por estas razones —y más específicamente por aquella relativa a la dirección de los efectos— es difícil abstenerse de considerar en la evaluación del gasto el tema de los ingresos. Aún más hay aspectos de los gastos que están en estrecha relación con los tipos de recursos con que se financian, tales como los solventados con ingresos de "afectación específica". Este tipo de gastos con financiamiento asegurado puede llevar a los objetivos más allá del límite deseado, o puede dejarlos por debajo de las metas programadas. Ambas situaciones provocan deseconomías.

4. ¿Para qué se evalúa?

        Los gastos e ingresos públicos a evaluar y la forma de clasificación, así como el grado de agregación con que se tomen, están en relación directa con los objetivos que interesa evaluar. Estos aspectos tienen que ser coherentes en el sistema que se adopte, aunque debe admitirse que pueden haber objetivos de muy difícil evaluación desde un punto de vista metodológico sobre todo si no se ha llegado a concebir un buen método de evaluación.

        Para encaminar nuestro razonamiento a alguna recomendación práctica debemos reubicar aquí algunos puntos a los que ya nos hemos referido. El objeto de la evaluación debe ser el objetivo-meta del Plan de Gobierno y el elemento de medición los efectos reales del gasto en un sistema económico nacional concreto, es decir la función mecánica que de hecho ejecuta el gasto público en la realidad del país de que se trate.

4.1 El propósito de la evaluación

Asumiendo que cada país tenga conceptualizado en

términos ideológicos el conjunto de objetivos-tesis para la función del gasto público en la economía nacional, la evaluación podrá apuntar a dos propósitos: 1. Confrontar la función mecánica real efectivamente alcanzada por el gasto público en cada área y en el conjunto de actividad económica, con la función potencial óptima que pudiera alcanzar de acuerdo con las tesis de la teoría del desarrollo adoptada como propósito del país; y 2. Confrontar dicha función mecánica real con el objetivo-meta del Plan de Gobierno, lo que permitirá —al mismo tiempo— evaluar si tales objetivos del Plan son coherentes con los objetivos-tesis de la concepción teórica.

       Alcanzar tales propósitos con la evaluación supone adoptar diferentes clasificaciones y áreas de análisis. La mayoría de las clasificaciones son las que los países han incorporado a sus sistemas presupuestarios a partir de sus intentos de adopción de la técnica de presupuesto por programas, las que deberán utilizarse en forma directa o combinada según las circunstancias. En cuanto a las áreas de análisis la metodología podrá comprender —según las necesidades— trabajos en el área monetaria-financiera para establecer todo el juego de relaciones en medidas de valor monetario y trabajos en el área de mediciones reales estableciendo relaciones en medidas cuantificadas de insumos, recursos humanos, equipamiento, relaciones técnicas estructurales de producción, etc.

4.2 Instrumentos de análisis

       En cuanto al grado de agregación de la evaluación es determinante la forma como se agrupen los conceptos del gasto. Muchas veces un detalle excesivo de la evaluación puede conducir —como ocurre a veces con los modelos de simulación— a dificultades para aprehender lo más relevante, ya que si bien se obtienen muchos resultados cuantificados, la teoría no es lo suficientemente rica como para interpretarlos. Por el contrario, cuando se utiliza una agregación muy fuerte de datos, se puede incurrir en la pérdida de indicadores fundamentales. Puede aceptarse como criterio general que el grado adecuado de desagregación sería aquél que permita al instrumental teórico y metodológico ser operantes y al mismo tiempo les cree condiciones para el progreso de ambos.

        Si la concepción teórica es coherente, clara y fuerte y el sector público es amplio, es obvio que el grado de desagregación conviene que sea amplio. Si la teoría es débil y el sector público poco relevante, la desagregación sobre ciertos aspectos específicos no será muy útil. Es fundamental entonces el análisis de cada realidad concreta.

        Nuevamente se debe recordar la posibilidad de utilizar los métodos instrumentales de la técnica de presupuesto por programas para aplicar los criterios concretos de agregación y desagregación de los gastos públicos. En particular resultan especialmente adecuadas las clasificaciones económica y sectorial, especialmente esta última utilizada no solamente como una clasificación de análisis sino como la base de estructuración del presupuesto consolidado del ámbito público con informaciones expresadas en valores monetarios y en cuantificaciones y referencias reales. En este sentido es de interés reproducir algunos conceptos básicos del Dr. José Vicente Rodríguez Aznar sobre presupuestos sectoriales en contraposición a la aplicación formal de categorías programáticas amarradas a la estructura de organización administrativa de cada institución.

        "La programación de presupuestos sectoriales es una técnica de mucho mayor alcance que la simple clasificación sectorial, si bien ésta es Indispensable para llegar a aquélla. En efecto, para programar sectorialmente el presupuesto debe utilizarse la clasificación sectorial del gasto, pero así como esta última se puede obtener reagrupando los gastos de un presupuesto formulado bajo cualquier modalidad, la programación de presupuestos sectoriales asigna recursos para el cumplimiento de metas concretas establecidas a cada uno de los programas que conforman un sector, en vinculación con los planes de desarrollo y en función de los objetivos fijados para el respectivo sector; por consiguiente, la programación sectorial del presupuesto se refiere fundamentalmente a la concreción de las acciones a realizar en determinado sector, estableciendo la armonía y coordinación necesarias para obtener los resultados más favorables; dichas acciones se programan en función de sus metas y relaciones complementarias, independientemente de cuáles sean los organismos públicos encargados de su ejecución; es decir, se establecen las metas y recursos necesarios para ello a nivel de los distintos programas en que se clasifica un sector y, posteriormente, se asignan las respectivas responsabilidades a los organismos públicos correspondientes. En esta forma, la formulación presupuestaria insiste más en la programación del desarrollo quedando relegada a un segundo plano la clasificación institucional.

       A través de la programación de los presupuestos sectoriales se fijan metas y se asignan recursos bajo el mismo esquema sectorial existente en el plan; se establecen acciones coherentes para los respectivos programas que conforman un sector y, en definitiva, se logra la adecuación necesaria entre la planificación y la programación presupuestaria".

4.3 La tarea de emprender y organizar la evaluación del gasto público

       Hay que reconocer que las implicaciones políticas y otras comentadas en el punto "Factores de complejidad para la evaluación del gasto público" no han dejado —hasta ahora-- progresar los métodos que permitan evaluar el efecto del gasto y de los ingresos públicos en el desarrollo de las economías nacionales y de los sistemas sociales.

       Hay que convenir que los métodos sobre evaluación del gasto público exigen la existencia de planes de objetivos, presupuestos económicos nacionales y planes operativos anuales. Casi todos los países de América Latina han formulado planes de objetivos, pero no todos los tienen vigentes y actualizados. Menos son los países que tienen organizados métodos para elaboración de presupuestos económicos nacionales y que preparan planes anuales operativos.

       Con esa realidad en lo referente al desarrollo de los instrumentos básicos para poder implementar un sistema de evaluación de los efectos del gasto público, debe reconocerse que constituye un problema difícil de abordar "de una vez" y conviene partir con un método progresivo. El Profesor Enrique Sierra recomienda en este sentido ir formando esquemas de análisis gradualmente más complejos —generales y específicos por sectores— para ir vaciando sistemáticamente la in-

formación del gasto en relación a los objetivos, y crear grupos de trabajo para el estudio permanente de esa información en: a) lo metodológico-teórico; y b) lo político-económico. Lo importante es llegar a determinar —en cada caso— qué tipo de funcionalidad hay entre gasto y objetivo.

        Esta preocupación del Prof. Sierra sobre modos de empezar a abordar el método, obedece al hecho que en América Latina se observan diferentes tipos de ámbitos públicos con magnitudes y estructuras de gastos públicos notablemente diferentes. Cada tipo de "ámbito público" exigirá un método también diferenciado pues aun cuando los objetivos generales del desarrollo puedan ser similares, la política para llegar a ellos es distinta en cada caso y esta política se refleja en las características peculiares del sector público de cada país.

4.4 Fases para la organización de una metodología

        La tarea práctica concreta en lo teórico metodológico es, a nuestro juicio, lograr en primer término, la vinculación técnica del plan de objetivos, de los instrumentos de planificación global de corto plazo (presupuesto económico nacional y plan anual operativo) y de los presupuestos sectoriales, armonizando en la estructuración de este conjunto de instrumentos la utilización de una similar base estadística y de aplicación de conceptos para estar en condiciones de apoyar en ellos el trabajo de evaluación. La síntesis de este propósito se podría expresar proponiendo que los planes anuales operativos se "desagregaran" sectorialmente y que la programación presupuestal por el contrario logre una expresión "agregada" en cada sector.

        El segundo paso tendiente a establecer las bases de evaluación del binomio "gasto-ingresos públicos" consiste en monstrar la relación directa entre éste y cada objetivo concreto del sector de actividades de que se trate. Esto es relativamente sencillo cuando se trata de funciones mecánicas en las que a través del gasto se accede a los factores y medios de la producción y mediante un determinado proceso se llega a la generación de bienes o servicios, pero no lo es cuando se trata de aplicación de gastos o captación de ingresos vinculados al logro de objetivos indirectos (subsidios, inversiones en infraestructura general, o los gastos implícitos en medidas especiales de exoneración impositiva, que se cuantifican a través de una reducción efectiva de ingresos potenciales).

       El tercer paso debe comprender la ubicación del binomio "gasto-Ingreso público" en el conjunto instrumental de que se vale la gestión administrativa gubernamental para implementar sus objetivos sectoriales (1). En cada objetivo-meta del

 

Plan y especialmente en los planes por sectores de actividad, debe estar definido el "conjunto Instrumental" que la política del Plan haya decidido combinar para alcanzar tal objetivo. Generalmente el gasto aplicado o el manejo de una política especial de tributación no constituyen él o los instrumentos únicos y por lo tanto su mera evaluación —independiente de la observación sobre la aplicación de los restantes instrumentos— no servirá para medir resultados y efectos ni para calificar el grado de consecuslón del objetivo programado.

       En el cuarto lugar de esta secuencia de trabajo para definir una metodología, se deben categorizar y distinguir conceptualmente "resultados" y "efectos". Si por un supuesto errado en la potencialidad esperada en términos de efectos mediante el alcance de determinados resultados, tales efectos no se producen a pesar de que los resultados concretos se hayan alcanzado, dependerá del sentido y nivel de análisis de la evaluación de diferente forma de calificar los logros. Esto ppr su parte lleva a considerar los distintos niveles institucionales y los diferentes "centros de interés" que motivan la tarea de la evaluación. A las unidades operativas de base les motiva la evaluación interna con sentido de medir Sil propia eficiencia y responsabilidad en el alcance de "resultados". Ellas pueden tener idea y opinión sobre los efectos de esos resultados en una frontera más amplia que la de su propia gestión (p. e. el ámbito sectorial o regional) , pero no tienen tuición ni responsabilidad en el manejo de instrumentos controlados por otros organismos. Por el contrario, a los organismos técnicos de dirección intermedia y superior les interesa evaluar la suma de "resultados" de la acción de distintos organismos operativos —aquellos que manejan los instrumentos que convergen en el objetivo programado—, para valorar no sólo los resultados sino sus efectos.

       Aunque en algunas circunstancias puede encontrarse que un resultado es si mismo tiempo el objetivo (p e. el nivel de producción de una empresa de abastecimiento cuya cuantificación implique, al mismo tiempo, un grado deseable de la satisfacción de las necesidades de consumo del bien producido), la complejidad de la interrelación de actividades y de la influencia de efectos del "conjunto instrumental" ya explicado, determina que la evaluación de efectos implique el trabajo y la organización de unidades de supervisión y la utilización de técnicas combinadas capaces de medir y analizar en forma aislada y al mismo tiempo integral los resultados concretos y los efectos de la aplicación de cada uno de los instrumentos vinculados a un objetivo-meta del Plan. En términos de la organización habitual existen en los países de América Latina podríamos decir que la responsabilidad de evaluación de "resultados" se debe ubicar en las unidades ejecutoras y en las unidades de presupuesto encargadas de supervisar la ejecución y/o la formulación de los programas presupuestarios ;y que la evaluación de objetivos del plan anual operativo en el análisis de la relación "conjunto instrumental/resultados/efectos/objetivo/" caería en la órbita de las unidades sectoriales y centrales de planificación.

      

4.5 Técnicas a vincular en la metodología de evaluación

        Un concepto de evaluación integral ligado a la diversidad de instrumentos que se conjugan en un objetivo-meta de un Plan, obliga también- a no parcializarse en las técnicas y disciplinas de trabajo a utilizar para llevar a cabo la evaluación.

        Hemos visto que una gran gama de los instrumentos de acción en la política económica son susceptibles de medición cuantitativa en términos monetarios, y en base a ello es que se han desarrollado las técnicas de análisis, proyección y planificación económica, así como el sistema de relaciones e indicadores concebidos para medir la evolución del proceso económico. Pero también incluimos como tales, y lo son efectivamente, medidas de reglamentación, prohibiciones, y diversas formas especiales de persuasión para adecuar la conducta del sector privado a objetivos generales o parciales del Plan de acción gubernamental. Se podría argumentar, de todos modos, que cada uno de estos instrumentos especiales tiene posibilidad de ser medido —cuantificando sus efectos en términos monetarios potenciales y reales— y por lo tanto todo podría ser manejado con técnicas de econometría. Sin embargo, la evaluación no puede concebirse sólo como una tarea mecánica de efectuar mediciones y cálculos indicadores, sino que debe tener la posibilidad de decirnos si el resultado y el efecto alcanzado es tal, porque tal es la posibilidad potencial del o los instrumentos utilizados, o porque ha habido un error operativo que limitó dicha capacidad potencial. La eficiencia de los instrumentos no es intrínseca a ellos sino que es relativa a los objetivos que se persiguen con su aplicación y a las condiciones en que se aplica.

    Esto tiene mucho que ver con las características de los instrumentos en relación a las distintas formas de actuar del sector público en la realidad económica y social de cada país y al grado de institucionalidad que tengan en dicha realidad (1).

   

   Siguiendo la categorización utilizada por el Profesor Carlos Matus en sus apuntes del Curso de Métodos y Análisis de Política Económica (ILPES, 1964), las acciones económicas gubernamentales pueden ser las siguientes:

i) Acciones que influyen sobre las intenciones

       Comprende el uso de instrumentos que orientan la conducta de los entes cumplidores, tales como los precios relativos, salarios relativos, utilidades relativas, tipo de cambio, campañas de propaganda, medios de difusión, etc. Estas acciones se basan en las preferencias de los agentes cumplidores, las que se pueden alterar mediante cambios en los precios relativos, o proporcionándoles informaciones, o prestándoles ventajas y/o desventajas del uso de determinados productos y servicios.

ii) Acciones que afectan la capacidad financiera

        Son las que se orientan a ampliar o reducir el poder de compra de los agentes cumplidores. Estas acciones no tienden a afectar la intención en sí misma, van más allá; hasta afectar la capacidad financiera, actuando sobre los ingresos y la disponibilidad de medios de pago. Caben en este rubro los salarios, disposiciones sobre distribución de utilidades, impuestos, subsidios, créditos, etc.

iii) Acciones que regulan la capacidad física

        Están orientadas a ampliar o reducir la capacidad física de los agentes. Comprenden, por ejemplo, la prohibición de ciertos actos económicos, la fijación de cuotas de producción, de importación; el racionamiento de productos de consumo, la fijación de normas a que deben sujetarse algunos actos económicos, como la instalación de establecimientos industriales, comerciales, mineros, etc., la concesión de créditos, de patentes, etc.

iv) Acciones que sustituyen la actividad privada por la estatal

        Estas comprenden todos los actos por los cuales el Estado entra a realizar funciones que fueron o que podrían ser realizadas por el sector privado. Son de este tipo las estatizaciones de empresas, la creación de entidades financieras públicas, la producción de los servicios de educación, salud, comunicaciones, transportes, vivienda, de previsión, etc., que realiza el gobierno.

        Este agrupamiento del tipo de acciones está ordenado conforme a la capacidad potencial que tienen los instrumentos de reducir el grado de libertad del sector privado, en favor de objetivos de carácter general.

        Es obvio que para cada tipo de instrumento y forma de acción se requerirá un análisis técnico diferente que podrá hacerse en términos de cuantificaciones monetarias; cuantificaciones reales; padrones de eficiencia, etc.

        La consideración de esta variada gama de acciones e instrumentos apoya el criterio de que en la evaluación —aún la limitada al gasto-ingreso y sus efectos— se deben concertar técnicas para realizar: a) análisis económicos-financieros; b) análisis de administración operativa (organización y procesos); o) análisis de tecnología; d) análisis estadísticos y de informática; e) compulsas de opinión de población y agentes de sectores involucrados; y que todo ello debe estar apoyado en una buena organización de control y de acumulación y distribución de información.

IV. ALCANCES DE ESTE TRABAJO

        Las bases sugeridas para la formulación y organización de una metodología de evaluación del gasto público y la integración de técnicas en funciones logísticas para dicha metodología, tendrán que ser complementadas en trabajos ulteriores con modelos concretos aplicados a ejemplos de planes y presupuestos sectoriales.

        La intención del trabajo, en esta oportunidad, es apenas ordenar conceptos tendientes a motivar el desarrollo en cada experiencia nacional de una metodología que, con amplitud y objetividad, deje a cada país la posibilidad de implementar su propia concepción teórica sobre la política de gasto público,

el tipo de acción pública a desarrollar y la naturaleza de los instrumentos que utilice en la misma.

        Muchas interrogantes podrán develar un buen sistema de evaluación. Por ejemplo, abre la posibilidad de poder realizar algún día —a través de un modelo metodológico de este tipo— un estudio a nivel de cada país y de la región, respecto a cuál ha sido la aplicación histórica de los gastos públicos en el contexto del conjunto de instrumentos de acción económica, buscando determinar a qué sectores de actividad, grupos de interés y clases sociales y en qué grado, sirvió el Estado en lo que ha sido hasta ahora la perduración de las características básicas del subdesarrollo en América Latina.

   

   

(1) '...Los instrumentos corno aplicación de los poderes del Estado caben en esta categoría de instituciones o normas económicas y, por lo tanto, tienen un alto contenido de discrecionalidad en el sentido que no obedecen a ley natural alguna ni se rigen por principios universales. Cada sociedad estructura sus propias instituciones económicas en base a sus características, principios y propósitos. Al nivel de los instrumentos esto se traduce en la discreción que cada país tiene para seleccionar instrumentos de política económica y darles formas y estructuras particulares.

   Según esta perspectiva, la sociedad, para conformar cada instrumento y el conjunto de ellos, no tiene —en general— más restricciones que sus propios valores, su concepto de eficiencia económica, sus objetivos y peculiaridades nacionales.

   Dado que cada realidad es distinta, los conjuntos instrumentales, cuya función es ayudar a conformar las actividades económicas, también son distintos. Aún más, como en cada periodo les actividades económicas se realizan con características diferentes, el instrumental de política va variando en el curso del tiempo. Es decir, los instrumentos tienen el carácter de históricos, y, por ende, su eficiencia depende de las condiciones concretas en que se apliquen. Los derechos aduaneros diseñados en sus formas tradicionales van perdiendo vigencia en la medida que se hace necesaria la integración económica supranacional; mientras que el gasto público en viviendas se reconoce como indispensable en la medida que surge la explosión demográfica que caracteriza a muchos países en desarrollo.

   Lo anterior permite concluir que existe un amplio grado de discrecionalidad para seleccionar, formular y administrar los Instrumentos.

Dentro de esa perspectiva los instrumentos deben atenerse a un requisito de eficiencia, es decir, deben ser elegidos, formulados y administrados para que resulten capaces de lograr los objetivos a que están dirigidos. Más arriba ya se ha dicho que la eficiencia de los instrumentos, no es intrínseca a ellos, sino que es relativa a los objetivos que se les asignan. Dado el carácter histórico que éstos tienen, surge un segundo elemento en ese concepto de eficiencia: son las condiciones objetivas y subjetivas en que se aplican.

   Entonces, el concepto de eficiencia de los instrumentos es relativo a los objetivos que se persiguen y a las condiciones en que se aplican. De ahí que no pueda sancionarse como bueno o malo al instrumental mediante simples comparaciones internacionales o entre diferentes épocas de un mismo país. Modificaciones, por ejemplo, de la tasa de interés en Inglaterra o Estados Unidos pueden ser eficientes para influir en las decisiones sobre ahorro e inversión; pero, es difícil que lo sean en países subdesarrollados. El tipo de cambio libre pudo haber sido adecuado en la época de auge del modelo de desarrollo hacia afuera; pero, deja de tener vigencia cuando hacen crisis las exportaciones y se intenta el modelo de desarrollo hacia adentro". (E. Sierra - Notas de clase citadas).