Introducción

La Asociación Guatemalteca de Investigaciones Presupuestarias (AGIP) como centro de estudio especializado en el desarrollo técnicocientífico de las finanzas públicas y gestión gubernamental, realiza ejercicios constantes de revisión técnica de los presupuestos anuales y multianuales y los resultados de la gestión pública, analizando las distintas fases del proceso por el cual se llega a alcanzarlos.

En los últimos años una de las palabras más utilizadas en el Sector Público es "gestión", queriéndole dar un aire más moderno a la de "administración" de la cual es sinónimo. Se trata con ello de romper con lo tradicional que entraña la última y afrontar reformas que permitan alcanzar objetivos de eficacia y, más aún, de eficiencia. Este último es el gran reto actual del Sector Público.

Los conocidos términos de eficacia y eficiencia son componentes de la acepción que quiere dársele al término "gestión". El presente trabajo no pretende profundizar en el sentido de estas dos expresiones para comprender su alcance, pero se hará un breve repaso de cómo se están aplicando en el gobierno, dado que eficacia y eficiencia están contenidos en las diferentes leyes; el artículo 34 de la Ley Orgánica del Presupuesto fija que la ...“evaluación presupuestaria comprenderá básicamente la medición de los resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos producidos, el análisis de las variaciones  observadas con la determinación de las causas y la recomendación de medidas correctivas”...

Por lo puntualizado en los párrafos que anteceden, este trabajo tiene como objetivo echar una ojeada sobre cómo se compatibiliza la programación y la ejecución del presupuesto público, así como sus  herramientas, ya sean estas legales, técnicas o de otra índole, que miden los productos y los resultados que se obtienen en un periodo dado. Asimismo, el rol que juega el Gerente Público, considerando la definición del Nueva Gerencia pública.

1. El plan estratégico en la administración pública guatemalteca

El presupuesto público constituye un instrumento de planificación y política económica, así como de gestión de la administración fiscal del Estado, el cual requiere de una legislación adecuada que lo armonice en forma integrada con los sistemas de contabilidad gubernamental, tesorería y crédito público; y, en cuanto a los procesos de producción de bienes y servicios que produce el sector público, la ley que rige el presupuesto público, necesita que cada institución defina sus políticas, objetivos y metas, los cuales deben ser susceptibles de programación. Dentro del marco normativo se exige la definición de planes de mediano y largo plazo a nivel de cada institución pública.

Al indagar en las leyes sobre la obligación para cada institución de contar con un plan estratégico, de mediano y largo plazo, la evidencia empírica nos revela que no es usual en la práctica que estas cuenten con planes de este tipo; asímismo, hay instituciones que carecen de oficinas de planificación en el  gobierno central, especialmente aquéllas que no cuentan con presupuesto, ni con el recurso humano competente y con conocimientos de esta cuestión.

En la nueva gerencia pública lo normal es elaborar un Plan Estratégico General (PEG) por parte de cada Ministerio o Institución, el cual debería ser establecido como una Ley de Planificación. Esto en cuanto a su formulación técnica, ya que en el ámbito jurídico no existe tal obligatoriedad, aunque en la práctica algunas instituciones lo definen en políticas internas. No obstante, éstas denotan bajo cumplimiento y debilidad en la evaluación de los objetivos y metas institucionales.

La inexistencia de una Ley de Planificación, así como la obligatoriedad de las instituciones públicas de definir planes estratégicos, de mediano y largo plazo, en concordancia con un Plan Nacional de Desarrollo, hace que los planes operativos anuales, a mediano y largo plazo, se orienten a las modas, al conocimiento y orientación del administrador público de turno, o, en casos extremos, se copian o se adaptan planes de instituciones similares, parecidas o gemelas.

Así se da el caso de la obligación que tiene implementada la Contraloría General de Cuentas, de exigir Planes Anuales de Auditoría, sin que existan Planes estratégicos, de mediano y largo plazo.

Aunque a nivel internacional, países como Alemania establecen planes a un plazo de veinticinco años, para el caso de Guatemala deberían considerarse de mediano plazo planes a 5 años, y de largo plazo, planes a 15 años. Un ejemplo de un proyecto que se está implementando a largo plazo en Guatemala es el denominado “Metrópoli 2020”, impulsado por la Municipalidad de Guatemala desde el año 2000, que propone un nuevo plan de desarrollo urbanístico.

2. Vinculación plan-presupuesto

El artículo 8 de la Ley Orgánica de Presupuesto establece la vinculación entre el plan y el presupuesto, pero carece de un prerrequisito básico: la existencia de una Plan Nacional de Desarrollo con las características adecuadas. Esto dispara las siguientes preguntas:

1. ¿Cuáles son las limitaciones de naturaleza sistémica que afectan la vinculación entre un plan y su presupuesto?
2. ¿Por qué la carencia de un Plan Nacional de Desarrollo no permite que se logre la compatibilización de los aspectos financieros con las actividades programadas en el Presupuesto Público?

Tradicionalmente el Sector Público ha ido adaptando las innovaciones que en materia de información se han producido en el sector privado. Estas adaptaciones se han dado con retraso, y, a veces, con poco éxito. Esta diferencia se marca porque la empresa privada presenta como objetivo la maximización del beneficio, contando con el precio como instrumento canalizador de la información. En cuanto a la Administración Pública, los objetivos a los que se enfrenta son múltiples. Predominan, además, los objetivos sociales sobre los económicos.

A la multiplicidad de objetivos en la Administración Pública se une la falta, en ocasiones, de una determinación clara. Cuestión imprescindible es la información y que ésta sea útil, no que sólo exista, sino es saber sobre qué se debe informar y para qué. Este es un reto al que se enfrenta el Sector Público.

La multiplicidad de objetivos se origina por la diversidad de actividades que realiza el Sector Público, que produce bienes y servicios, aunque en ocasiones se suele restringir a un solo servicio o bien, a los puramente públicos o sociales de distribuir renta, buscar la estabilidad o el crecimiento económico. Objetivos que a veces entran en conflicto, incrementando las dificultades de valoración.

Esta multiplicidad de objetivos se encuentra, con frecuencia, dentro de una unidad administrativa, y en ocasiones en varias unidades administrativas que persiguen el mismo objetivo. La técnica del presupuesto por programas nos enseña que debemos identificar los productos intermedios y terminales en la red de categorías programáticas, y también que debemos determinar cómo los insumos utilizados en un ente de gobierno contribuyen a alcanzar cada resultado. Además, separar la porción de resultado que se ha obtenido por cada unidad ejecutora, implica un control. Por ejemplo, determinar en qué medida la disminución de la criminalidad de una región o departamento se debe a una disminución del nivel de desempleo, a una mayor vigilancia policial, a una mejora de las leyes penales, aumentando las penas por delitos, a políticas de rehabilitación social...; alcanzar este conocimiento implicaría un nivel de información que se considera difícil de lograr en la práctica.

A la complejidad de las actividades se une el tamaño de las organizaciones públicas, con el que no tienen parangón las empresas privadas. El tamaño en sí mismo constituye un problema de control de información para el tema que examinamos. También habría que añadir cierta ambigüedad en la tecnología. Cuando se miden los resultados, es crucial poder evaluar la eficacia, eficiencia y calidad, no sólo es fundamental determinar los objetivos sino también la población a la que van dirigidos.

Esto último, en ocasiones, también entraña sus dificultades. En algunos casos, la población objetivo es algo tan vago y general como el conjunto de la población. Por ejemplo, si quisiéramos medir la calidad de los servicios educativos, las reglas de medida de la calidad indican preguntar a los usuarios o clientes.  Pero, ¿tiene sentido preguntar a los estudiantes o a los padres de familia?

El factor político también juega un punto importante que no hay que dejar de lado. En ocasiones, "interesa" que los objetivos sean vagos o imprecisos, pero, ¿le interesa al gobernante que no quiere quedar excesivamente comprometido en unos Presupuestos de los que se le exigirá un cumplimiento del que deberá responder en el Parlamento y ante las urnas? Puede interesarle al funcionario receloso de una evaluación o juicio negativo, en el sentido de que pueda exigírsele mayor trabajo por igual remuneración, situación común y frecuente.

Un factor que ha condicionado en la práctica la innovación en los sistemas de información del Sector Público guatemalteco, es la poca experiencia en la evaluación de la eficacia y eficiencia. Por ello hay dificultades de adaptación de los funcionarios que han de aplicarlas y retrasos en la aplicación de normas, incluso cuando son obligatorias, como ocurre en el caso más reciente: la entrada en vigor de la
Ley de Libre acceso a la información.

Los instrumentos de información más adecuados en el gobierno de Guatemala son sin duda los que están alineados en el Presupuesto Público con sus diferentes herramientas que aplican control, seguimiento, evalúan sus metas y objetivos. Estas herramientas se complementan, se necesitan y son imprescindibles para la gestión.

En las líneas que siguen se analizarán los instrumentos de información adecuados para la gestión y su concreción en la práctica. 

El SIAF es la herramienta principal que compatibiliza los aspectos financieros con las actividades programadas en el Presupuesto Público de Guatemala, en la medida que cumple con la regulación establecida por los órganos rectores, y sobre todo en lo referente a la vinculación con la programación y el presupuesto público.

3. Base legal que respalda la afirmación y existencia normativa

El artículo 1, inciso b) de la Ley Orgánica del Presupuesto hace referencia a la sistematización de los procesos de programación, gestión y evaluación, comprendiendo la programación y planificación.
Esto se realiza a través del Sistema Integrado de Administración Financiera, SIAF.

El Artículo 8 de la Ley Orgánica de Presupuesto (LOP), establece que... los presupuestos públicos son la expresión anual de los planes del Estado, elaborados en el marco de la estrategia de desarrollo económico y social, que exigen por parte del sector público, captar y asignar los recursos conducentes para su normal funcionamiento y para el cumplimiento de los programas y proyectos de inversión, a fin de alcanzar las metas y objetivos sectoriales, regionales e institucionales. El Organismo Ejecutivo, mediante el Ministerio de Finanzas Públicas, consolidará los presupuestos institucionales y elaborará el presupuesto y las cuentas agregadas del sector público, Además, formulará el presupuesto multianual.

El Artículo 20 de LOP, establece que... el Organismo Ejecutivo, a través de sus dependencias especializadas, practicará una evaluación anual del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país y en función de los resultados de esta evaluación dictará las políticas presupuestarias y los lineamientos generales. Sobre estas bases, las entidades prepararán sus propuestas de prioridades presupuestarias en general, y de planes y programas de inversión pública, en particular, para la formulación del proyecto de presupuesto general de ingresos y egresos del Estado.

El artículo 35 de la Ley Orgánica del Presupuesto establece que... sin perjuicio de la evaluación  permanente interna que debe realizar cada Organismo del Estado, y los entes comprendidos en la presente ley, el Ministerio de Finanzas Públicas evaluará la ejecución del presupuesto general de  ingresos y egresos del Estado y de los presupuestos de las entidades, con excepción de las municipalidades del país, de la Universidad de San Carlos de Guatemala y de la Escuela Nacional Central de Agricultura, tanto en forma periódica durante la ejecución, como al cierre del ejercicio, para lo cual considerará la situación económica y de las finanzas públicas.

Tratándose de los proyectos de inversión, la evaluación se coordinará con la Secretaría de  Planificación y Programación de la Presidencia de la República.

En el Reglamento se establecen los instrumentos de evaluación a utilizar, los registros a realizar y la periodicidad con que los organismos y entidades deben remitir la información al Ministerio de Finanzas Públicas y a la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República.

El artículo 10 de la Ley de Desarrollo Social establece que... el Estado, por conducto del Organismo Ejecutivo, es responsable de la planificación, coordinación, ejecución y seguimiento de las acciones gubernativas encaminadas al desarrollo nacional, social, familiar y humano, fundamentados en principios de justicia social estipulados en la Constitución Política de la República.

El artículo 19 de la Ley de Desarrollo Social crea la Secretaría General de Planificación y Programación de la Presidencia, la cual tiene la jerarquía de Ministerio de Estado. Sus funciones están reguladas en la Ley del Organismo Ejecutivo y la Ley de Desarrollo. Conforme al artículo 14 de la Ley del Organismo  Ejecutivo, regula que le compete a la Secretaría General de Planificación y Programación de la Presidencia coordinar el proceso de planificación y programación de inversión pública a nivel sectorial y público y territorial, y elaborar conjuntamente con el Ministerio de Finanzas Públicas los procedimientos más adecuados para lograr la coordinación y la armonización de los planes y proyectos anuales y multianuales del sector público con los correspondientes presupuestos anuales y multianuales.

Conforme al artículo 14 de la Ley del Organismo Ejecutivo, compete a SEGEPLAN coadyuvar con la formulación de la política general del Gobierno y evaluar su ejecución, así como diseñar, coordinar, monitorear y evaluar el Sistema Nacional de Proyectos de Inversión Pública y el Sistema Nacional de Financiamiento a la preinversión.

4. Consideraciones sobre razonabilidad del sistema enfocado a la vinculación  plan-presupuesto

Estas consideraciones son el resultado de entrevistas realizadas a 16 funcionarios públicos, a nivel táctico y estratégico. La consolidación del resultado de las entrevistas se detalla a continuación:

1. La Ley Orgánica del Presupuesto desarrolla todo lo relativo al    presupuesto público,  conceptualizándolo como el instrumento de planificación y política económica del país, lo cual hace que sea    vinculante con los programas específicos del Estado y para los respectivos presupuestos. En la  práctica la vinculación plan-presupuesto es cuestionada porque permite cambiar y realizar operaciones en algunos renglones sin la participación de los entes que planificaron.

2. El desarrollo reglamentario del articulo 35 de la (LOP) es escaso, limitándose el Reglamento a la Ley Orgánica en su artículo 22, a señalar que las unidades de administración financiera de cada entidad –UDAF–, deben centralizar la información sobre la ejecución de sus respectivos presupuestos.

3. La normativa citada desarrolla lo relativo al rol de rector de la planificación, incorporando disposiciones relacionadas con las funciones que efectúa, aspectos tecnológicos y otras que procuran por la eficiencia y eficacia.

4. Se deben examinar de parte de los órganos rectores que consolidan y aprueban el presupuesto, que la vinculación plan-presupuesto sea acorde a las efectivas necesidades de los entes que han planificado para hacer eficiente el gasto.

5. Si bien el artículo 10 de la Ley de Desarrollo Social prevé la obligación de elaborar e implementar una planificación sustantiva, ésta es de carácter parcial, enfocándose en los aspectos sociales de la función pública, no extensible a todos los ámbitos de la planificación y evaluación de la actividad pública.

6. La evaluación permanente del resultado de los programas es obligatoria, lo cual debe realizar cada institución. Adicionalmente, el Ministerio de Finanzas Públicas evalúa la ejecución del presupuesto, en forma periódica, tanto en la ejecución como al cierre del ejercicio.

7. La inexistencia de Control Interno Institucional obliga a fortalecer los mecanismos de control interno de cada institución, el cual debe de servir para evaluar los programas que se ejecutan, con el objeto de continuar o cambiar el rumbo de los planes de acción dentro de la misma, o eliminarlos; éste debe operar como un sistema de evaluación a nivel nacional o general.

8. Es necesario institucionalizar, en la normativa de planificación propuesta, un proceso selectivo, sistemático, uniforme y continuo de análisis de los programas financiados con el presupuesto, a través de técnicas de análisis costo-beneficio o costo-eficacia de los programas, que sirvan para evaluar los distintos programas que se están ejecutando con el objeto de continuar o no con los  mismos.

9. La única Institución que tiene obligación de establecer metas en forma regulada es la  Superintendencia de Administración Tributaria la que, conforme a su ley orgánica, debe establecer metas de recaudación, de las cuales es responsable el Superintenden te y si no se llega a las metas sin una justificación, puede ser causal de su remoción.

GUATECOMPRAS es el nombre asignado al Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

Inicialmente GUATECOMPRAS se enfocó en brindar mayor transparencia a las compras públicas y por ello su lema fue "Todo a la vista de todos". Ahora GUATECOMPRAS incrementa aún más la transparencia mientras se aplica a que las compras sean más rápidas y eficientes. Por ello el nuevo lema es "La vía rápida para las compras públicas"1. La vinculación de esta herramienta es con la ejecución; se cita por estar en línea con Sicoin–Web.

                                      
Según los registros del Ministerio de Finanzas para el año 2008, 295 de las 333 municipalidades en el país reportan sus presupuestos en el Sistema Integrado de Administración Financiera Municipal (SIAF-Muni). Las 40 restantes (tabla 1 en la siguiente página) no lo hacen e incumplen la obligatoriedad impuesta en el 2006 por la Contraloría General de Cuentas por medio del Acuerdo A-37-06 (respecto a la rendición de cuentas en formato digital por los sistemas SICOINWEB, SIAF-MUNI o SIAFITO-MUNI); lo relacionado con la planificación es similar o con más carencias que las del organismo Ejecutivo.

De las 40 municipalidades se podría pensar que algunas de ellas no rinden cuentas en formato digital por falta de personal capacitado o de equipo, pero también cabe preguntarse ¿cuál es la verdadera razón que les impide cumplir con el mandato de la Contraloría General de Cuentas? La autonomía municipal no exime de tal responsabilidad. ¿Qué pasaría si un grupo de ciudadanos organizados solicitara la información?

Las respuestas se establecerán en un futuro cercano, dado que la Ley de Acceso a la Información está vigente a partir del 23 de abril de 2009. La vinculación de esta herramienta es con la ejecución, se cita por estar en línea con Sicoin–Web.

La vinculación de esta herramienta es con la ejecución, se cita por estar en línea con Sicoin –Web.

El Sistema de Gestión de Compras –SIGES– es la herramienta informática que utilizan las entidades públicas para emitir las órdenes de compras, liquidación y pago, en la gestión de compra de los productos y/o servicios que requieren. La vinculación de esta herramienta es con la ejecución, se cita por estar en línea con Sicoin–Web.

Sistema de programación y gestión de metas presidenciales por resultados es el conjunto de metodologías de planificación, monitoreo y seguimiento, a través de las cuales se obtiene información actualizada sobre el avance de metas e indicadores priorizados, en el marco de la política general de Gobierno. Su principal objetivo es promover la transparencia y auditoria social. Para lo cual se apoya en una herramienta informática que está disponible para todos los ciudadanos interesados en obtener información de los avances de las metas.

El Sistema de Metas de Gobierno (Sigob)2, mediante el cual los ciudadanos podían monitorear en Internet el avance de éstas, carece ahora de información. El programa había funcionado, durante más de dos años, como una herramienta para analizar el porcentaje de avance en las metas del Gobierno, pero desde noviembre del año 2008 SEGEPLAN ya no informa sobre Sigob. La información que se produce sobre las Metas de Gobierno está concentrada en la Presidencia de la República.

El Sistema Nacional de Inversión Pública tiene como propósito central mejorar la calidad de la inversión pública. Define y ordena técnicamente el proceso de inversión para que los recursos del Estado se utilicen para financiar las iniciativas de inversión de mayor rentabilidad económica y social.    SNIP es el mecanismo para el registro, programación, seguimiento, evaluación y control de los proyectos de inversión financiados con recursos del presupuesto del Estado. Su coordinación corresponde a la Secretaría General de Planificación (SEGEPLAN), cuenta con dos aliados estratégicos en el Ministerio de Finanzas Públicas (MFP) y la Contraloría General de Cuentas (CGC) para elregistro, seguimiento, evaluación y control del gasto público. Los actores fundamentales son las municipalidades y las entidades no gubernamentales que deben registrar, en el SNIP, el avance físico yfinanciero de los proyectos que ejecutan.

Es un elemento para la gestión desconcentrada y descentralizada de la planificación del desarrollo, desde los distintos niveles de la administración. La Planificación Estratégica con enfoque territorial (PET) es el modelo de planificación cuya metodología permite una amplia participación y considera el qué hacer de las instancias locales como una visión de futuro alcanzable, a través de una oportuna y adecuada integración de acciones, que impliquen el mejoramiento de las condiciones materiales de vida y de participación social. Una característica del SINPET es que tiene en consideración las relaciones sociales diferenciadas entre los sexos así como también las identidades étnicas propias de los territorios y sectores con quienes se implementarán las actividades. Esto con el propósito de agregar  un enfoque pluricultural y de género como parte del proceso de adaptación del ser humano hacia su medio ambiente y su desarrollo colectivo. Con el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la alimentación (FAO), se ha contribuido a preparar el marco conceptual del SINPET, que ha sido validado en el nivel municipal y territorial de los departamentos de San Marcos y Sololá como parte del modelo de gestión territorial que la SEGEPLAN impulsa.

El SINPET se apoya en una herramienta básica, el Sistema Nacional de Información para la Planificación Territorial (SINIT), para poner a disposición de los agentes de planificación información estratégica territorial –datos estadísticos y georeferenciados (mapas)– para su tratamiento y análisis, diagnósticos y modelos de desarrollo territorial y documentación referente al tema territorial. El objetivo principal del SINIT es apoyar la planificación a nivel local para orientar efectivamente el desarrollo, haciendo accesible información territorial, y brindando los instrumentos tecnológicos necesarios para facilitar la elaboración, registro y seguimiento de los planes estratégicos territoriales.

5. Evaluación del gasto público

Conceptualmente los diccionarios de la lengua española definen la palabra evaluación como la acción de estimar, apreciar, calcular el valor de una cosa como consecuencia se define que Evaluación del Gasto Público es la acción de medir el gasto público. Mientras que la expresión evaluación presupuestaria comprende básicamente el análisis de la medición de resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos producidos en la sociedad por la ejecución del Presupuesto Público. Asimismo comprende el análisis de las variaciones observadas entre lo programado y ejecutado, con la determinación de las causas y las recomendaciones oportunas de medidas correctivas que deban tomarse con respecto al uso de los recursos presupuestarios a fin de ajustarse a las previsiones originales.

Evaluación presupuestaria es la que más se ajusta a la actividad de valorar el comportamiento de los componentes del presupuesto público: Gasto y Producción. Lo que sí parece ser nuevo es el intento serio por parte de la autoridad presupuestaria de que sean los centros gestores los que apliquen y utilicen los indicadores de resultados y no el Ministerio de Finanzas, tal como se evidencia en la aprobación del Presupuestos 2009, específicamente de los Ministerios de Educación, Salud y  Gobernación. Lo ideal sería que la utilización de indicadores permitiera reasignar recursos desde las actividades menos rentables hacia las más rentables.

Juan Cristóbal Bonnefoy y Marianela Armijo, en su trabajo denominado “Indicadores de desempeño en el sector público”, ILPES 2005, citando a Ballart (1992), exponen que conceptualmente la evaluación se inserta en el marco teórico del análisis de las políticas públicas, en la medida que ésta persigue producir información que tenga alguna relevancia con la toma de decisiones político administrativas, información útil que permita resolver problemas concretos.

6. Antecedentes de la evaluación presupuestaria en Guatemala

Los antecedentes de la evaluación presupuestaria en Guatemala se iniciaron a partir de la vigencia del Acuerdo Gubernativo No. 5-72 de fecha 16 de febrero de 1972: Reglamento de la Ley del Ministerio de Finanzas Publicas,3 por el cual, en su artículo 40 relacionado con la estructura de la Dirección Técnica de Presupuesto, se creó el Departamento de Evaluación Presupuestaria, luego disuelto en el año 1991.

En febrero de 1992, la Dirección Técnica, a través del Proyecto para la Administración Fiscal, diseñó el sistema de seguimiento y evaluación de los resultados presupuestarios (SERP). La base legal fue el artículo 13, sobre las disposiciones generales y especiales del decreto aprobatorio del presupuestos del año 1992. En este instrumento legal se reguló que las unidades ejecutoras de las diferentes instituciones del sector público debían establecer un sistema de registro de la ejecución de las metas contenidas en el presupuesto, así como la aplicación de los recursos financieros, con el objeto de realizar el seguimiento y evaluación de la ejecución presupuestaria que estaba a cargo de la Dirección Técnica del Presupuesto.

El mandato aprobado ordenaba que la Dirección Técnica del Presupuesto implementara el sistema, para lo cual las distintas unidades ejecutoras remitirán en los primeros 10 días siguientes a cada trimestre de que se trate, los informes respectivos para cumplir con lo dispuesto en los artículos 10 y 49 de la Ley Orgánica de Presupuesto.4

Los objetivos del (SERP) eran:

a) Institucionalizar un sistema de informes periódicos y oportunos para la ejecución de los resultados presupuestarios.
b) Asegurar la obtención de los objetivos y metas del presupuesto en ejecución, a través de la oportuna selección y aplicación de las medidas correctivas a los desvíos encontrados.
c) Realimentar los procesos de programación y formulación de los presupuestos futuros para mejorar la asignación de recursos, y Gerencia Pública para compatibilizar los aspectos financieros con ... 51
d) Mejorar la administración de la ejecución de los programas en las instituciones del sector público a través de la supervisión de su ejecución por medio del seguimiento y la evaluación de los resultados obtenidos.

Otro antecedente es el que nos describe el Lic. Guillermo Chávez Salazar, en su trabajo “Herramientas para Evaluar el Presupuesto público”, presentado en el X seminario Nacional de Presupuesto Público realizado en Guatemala en diciembre del año 1998. Allí nos revela que fue en la Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto número 101-97, de fecha 16 de octubre de 1997, artículo 34, en donde se reguló la evaluación presupuestaria, medición de los resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos producidos por éstos. Se responsabilizó asimismo del análisis de las variaciones observadas, la determinación de las causas de estas variaciones y las recomendaciones de las medidas correctivas pertinentes. Asimismo responsabilizó al Ministerio de Finanzas Publicas de evaluar la ejecución del presupuesto general de ingreso y egresos del Estado, y de los presupuestos de las entidades públicas en forma periódica durante la ejecución y al cierre del ejercicio fiscal. Debiendo para el efecto considerar tanto la situación económica del país, como de las finanzas públicas. La citada ley determinó también que cuando la evaluación trate los proyectos de inversión, el ministerio de Finanzas Públicas deberá coordinar con la Secretaria General del Consejo Nacional de Planificación Económica, hoy denominada Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República.

En el siglo XXI, el Sistema Integrado de Administración Financiera y Control –SIAF / SAG–,  atendiendo a lo que establece la Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto del Congreso de la República 101-97 y su Reglamento,5 regula lo relacionado con la programación de la ejecución física, así como el desarrollo de sistemas integrados que proporcionen información oportuna y confiable sobre el comportamiento de la ejecución física del sector público; para el efecto ha desarrollado el Módulo de Seguimiento Físico en el Sistema Integrado de Administración Financiera –SIAF–, que permite registrar la programación y ejecución de metas físicas y volúmenes de trabajo en el sector público. Asimismo, la Ley del Organismo Ejecutivo marca que las instituciones del gobierno central deben observar como principios que rigen la función administrativa la transparencia, la eficiencia y la eficacia, entre otros.

Alineado a estas líneas jurídicas legales, la Presidencia de la República, por medio del Acuerdo Gubernativo, creó la Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción como parte del Organismo Ejecutivo. La comisión está adscrita a la Vicepresidencia de la República, y su propósito fundamental es atender institucionalmente, en forma integral y armónica, los programas, proyectos, esfuerzos, actividades, procedimientos y mecanismos de la administración pública tendientes a la promoción de la transparencia y el combate a la corrupción.

7. Por qué evaluar la gestión

Se afirma que existe reconocimiento constitucional y/o legal de los principios de economía, eficiencia y eficacia6 en relación al gasto público; asimismo, existe un reconocimiento legal de tales principios en el artículo 1 de la LOP.

Esta norma se complementa con el articulo 34 de la Ley Orgánica del Presupuesto, que señala que la “evaluación presupuestaria comprenderá básicamente la medición de los resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos producidos, el análisis de las variaciones observadas con la determinación de las causas y la recomendación de medidas correctivas”. Por su parte, el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas señala que ésta tiene entre sus objetivos: “a) Determinar si la gestión institucional de los entes o personas a que se refiere el artículo anterior, se realiza bajo criterios de probidad, eficacia, eficiencia, transparencia, economía y equidad.”

8. Gestión de la calidad en el gobierno

La calidad ha surgido en el mundo gerencial como una de las principales variables para evaluar y controlar el desempeño de las organizaciones. La reflexión sobre la calidad surge en el mundo de la producción de bienes (Ishikawa 1997) pero rápidamente transita hacia el de los servicios e incluso al de los servicios públicos (Pollit y Bouckaert 1995, De Quatrebarbes 1996). Este tránsito no ha sido fácil, debido a la naturaleza de los servicios.

La intangibilidad de éstos y el papel de coproductor que tiene el usuario agregan complejidad, ambigüedad y subjetividad a la evaluación de la calidad de los servicios.

Torres (2002) distingue tres formas de entender la calidad en el caso de los servicios públicos. En primer lugar, desde el punto de vista de la racionalidad burocrática, la calidad de los servicios depende de su realización conforme a la normativa vigente, de manera que el ciudadano reciba un servicio que respete los principios éticos y de bien común que orientan la acción estatal. Por su parte, la racionalidad gerencial pone énfasis en el grado en que el servicio cumple con las cualidades requeridas para satisfacer las necesidades y expectativas de los usuarios, para lo cual es central prestar atención a la experiencia del servicio que tienen. Finalmente, la racionalidad ciudadana entiende la calidad en relación con la respuesta que se logra dar a las necesidades y aspiraciones colectivas de la ciudadanía.

En el Ministerio de Educación se ha buscado el cumplimiento del mandato (misión), para dar satisfacción a los usuarios internos y externos, así como dar respuesta a las demandas de la ciudadanía. Durante el año fiscal 2005 se construyó una noción de calidad aplicable a los servicios sociales que ofrece. Podría decirse que se buscó cumplir con la misión que le fue asignada al Ministerio de Educación, y diera  respuesta a las aspiraciones y valoraciones de la ciudadanía y generara una experiencia que satisficiera las expectativas y necesidades de los usuarios.

9. Calidad del gasto

El marco jurídico vigente en Guatemala en materia de Control Gubernamental establece la regulación de competencias de control sobre la legalidad del gasto y la eficacia y la eficiencia del gasto; el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas establece, dentro de las competencias de este ente, normar el control interno institucional y la gestión de las unidades de auditoría interna, proponiendo las medidas que contribuyan a mejorar la eficiencia y eficacia de las mismas, incluyendo las características que deben reunir los integrantes de dichas unidades.

Constantemente se reportan importantes problemas de eficacia institucional y sistémica, en especial en lo relativo al control de eficacia, lo cual encuentra explicación en las deficiencias indicadas en el ámbito de la planificación y presupuestación por resultados y metas medibles. Asimismo, ha acarreado una cierta confusión entre lo que es el control de eficacia y eficiencia y el control de oportunidad, en el cual no debería incursionar la Contraloría. La falta de recursos para poder realizar controles de eficacia y eficiencia de manera permanente, sistemática y selectiva, no le da la jerarquía que técnica y legalmente ostenta dicha institución.

El análisis del Sistema de Control Gubernamental, y específicamente en el marco jurídico, exige que en cada institución que conforma el sector público existan unidades de control interno, entre las cuales prevalece cierta confusión entre control y auditoria, ya que el control es el objeto y la auditoria lo concreto.

Es importante mencionar que la administración de cada ente público debe basarse en el proceso administrativo (planificación, organización, dirección y control), de tal manera que se puedan comprobar, evaluar y medir los resultados de cada uno de ellos, en el marco de un sistema integrado de información gerencial. La máxima autoridad de las entidades es responsable de dirigir la ejecución de las operaciones con base en los objetivos y metas incluidos en el Plan Operativo Anual (POA), delegando en los distintos niveles gerenciales la consecución de los resultados planificados, aplicando mecanismos de control, seguimiento y evaluación.

Al alinear la normativa de la CGC con el Reglamento de la LOP se establece que las Unidades de Administración Financiera (UDAF) –que tienen como atribuciones coordinar la formulación del presupuesto y la programación de la ejecución presupuestaria con los responsables de cada programa–, deben realizar evaluación de la gestión presupuestaria, para que la CGC evalúe y fiscalice, como parte del control externo. Como se ve, la CGC tiene atribuciones más amplias que las del mero control, pero coadyuvan, en especial en cuanto a la evaluación de la ejecución presupuestaria.

El artículo 25 establece la obligación de la Contraloría de informar al Congreso, cada vez que sea requerido y de oficio, dos veces al año, con lo cual se consagra el llamado control de rendición de cuentas horizontal. El artículo 9 establece el deber de divulgar la información una vez que se concluya una auditoría, a través de una publicación en el diario oficial y en el boletín de la Contraloría General de Cuentas, con lo cual se consagra el control de rendición de cuentas vertical.

10. Indicadores de gobierno7

Las Normas Generales De Control Interno Gubernamental, en la norma 4.4 Indicadores de Gestión, apuntan que la máxima autoridad de cada ente público es responsable de que la unidad especializada elabore los indicadores aplicables a cada nivel que permitan medir la gestión institucional. La unidad especializada, en coordinación con los entes rectores, debe definir los procedimientos que permitan establecer, de acuerdo a los objetivos institucionales, unidades de medida y relaciones financieras que permitan definir técnicamente los indicadores de su gestión.

11. ¿Qué hace falta para que se logre la compatibilización de los aspectos financieros con las actividades programadas en los presupuestos públicos?

•   Establecer una normativa orientada a obligar a las instituciones a la suscripción de compromisos de resultados a distintos niveles jerárquicos, incluyendo compromisos en lo interno de cada institución, en un efecto piramidal, de modo que se fijen objetivos medibles para que las metas sean exigidas, y que permitan comprometer dotaciones de recursos a cambio de resultados. Estos compromisos deben revelar e informar a los usuarios, a los interesados y a la ciudadanía en general, por medio de un sistema como SIGOB, los objetivos perseguidos, los logros esperados y las limitaciones a ser respetadas, sobre los que debe existir plena comprensión y acuerdo.
•   El artículo 1, inciso b) de la Ley Orgánica del Presupuesto debe ser más explícito en cuanto a la utilización de las herramientas aprobado para el ejercicio fiscal 2009, de los Ministerios de Educación, Salud y Gobernación, los cuales forman parte de un plan piloto que desarrolla el Ministerio de Finanzas. Éstos serán objeto de evaluación, seguimiento y monitoreo.
informáticas para los fines de la planificación; su ubicación debería estar en la Ley de Planificación. La normativa de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos debe orientarse a la informatización de la actividad financiera, más que de la actividad sustantiva.
•  El SIAF ha funcionado eficientemente y la administración centralizada casi lo aplica en su totalidad, e incluso en otros organismos de Estado y otras entidades descentralizadas del sector público, a excepción de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Un elemento del SIAF es precisamente el presupuestario.
•  El Artículo 20 de LOP establece que el Organismo Ejecutivo, a través de sus dependencias especializadas, practicará una evaluación anual del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país. Así, en función de los resultados de esta evaluación, dictará las políticas presupuestarias y los lineamientos generales. Sobre estas bases, las entidades prepararán sus propuestas de prioridades presupuestarias en general, y de planes y programas de inversión pública, en particular, para la formulación del proyecto de presupuesto general de ingresos y egresos del Estado.
•  En realidad, no se ha desarrollado ni la normativa ni la práctica de la aplicación de técnicas de fijación de metas y objetivos mediante un compromiso negociado de resultados.

12. Conclusiones

•  La Secretaría de Planificación, como órgano rector de la planificación en el país, tiene competencias en la materia pero necesita implementar dichas atribuciones y coordinar con el sistema de presupuesto público. Los ejercicios de planificación y desarrollo no son sometidos a la aprobación del Congreso de la República, lo cual se sugiere regular.
•  Se recomienda reformar el artículo 22 del Reglamento a la Ley Orgánica de Presupuesto o, incluso, elevarlo a rango legal en la Ley General de Planificación, para establecer la obligación de elaborar y poner en aplicación indicadores de gestión adecuados para cada tipo de institución o sector gubernamental, así como controlar la disponibilidad efectiva de la información necesaria para medir tales indicadores.
•   Se debe impulsar una consistente conexión entre la Secretaría de Planificación y el Ministerio de Finanzas en el proceso de elaboración presupuestaria, mediante la creación de una instancia de coordinación que tenga como función central el marco de referencia para preparar los presupuestos del sector público. Esto puede servir para reforzar el artículo 44 de la Ley de Desarrollo Social o para introducirlo en la Ley General de Planificación propuesta.8
•   Crear un órgano general de control interno para todo el Estado, a la manera de la Secretaria de Función Publica de México, el SIGEN de Argentina, la Intervención General de la Administración del Estado en España o la General Accounting Office de Estados Unidos, con autonomía e  independencia respecto de las instituciones controladas.

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ANEXO I

INDICADORES DE GESTIÓN
A EVALUAR EN EL EJERCICIO FISCAL 2009

MINISTERIO DE GOBERNACIÓN
Marco Estratégico

El objetivo primordial de la política de seguridad y estado de derecho es fortalecer y garantizar una cultura de respeto y seguridad ciudadana, mediante acciones integrales a nivel de la familia, el sistema educativo, las instituciones públicas y los medios de comunicación.

El Ministerio de Gobernación se ha propuesto como objetivo estratégico institucional el de garantizar la seguridad de las personas y sus bienes, así como el mantenimiento del orden público, a través de la disminución de las oportunidades inmediatas de que se cometan hechos delictivos, focalizando acciones en zonas de alto riesgo.

La actual administración se ha comprometido a reducir la incidencia de la violencia y la delincuencia en el país. Es así que, para el año 2009, se espera reducir el índice de criminalidad (hechos delictivos por cada 100,000 habitantes), de 225 estimados para 2008 a 209 en 2009, es decir, una reducción de 7%.

MINISTERIO DE GOBERNACIÓN
Guatemala: Índice de Criminalidad
(Hechos delictivos por cada 100.000 habitantes)
Según departamento Año 2009

MINISTERIO DE EDUCACIÓN
Marco Estratégico

El objetivo estratégico de la política educativa es el acceso a la educación de calidad con equidad, pertinencia cultural y lingüística para los pueblos que conforman nuestro país, en el marco de la reforma educativa y los Acuerdos de Paz.

El Plan de Educación 2008-2012 plantea 8 políticas educativas, 5 de las cuales son generales y 3 son transversales.

Las políticas generales son:

1. Política de Calidad. Avanzar hacia una educación de calidad.
2. Política de Cobertura. Ampliar la cobertura educativa incorporando especialmente a los niños y niñas de extrema pobreza y de segmentos vulnerables.
3. Política de Equidad. Justicia social a través de equidad educativa y permanencia escolar.
4. Política de Educación Bilingüe. Fortalecer la educación bilingüe intercultural.
5. Política de Modelo de Gestión: Implementar un modelo de gestión transparente que responda a las necesidades de la comunidad educativa.

Las políticas transversales son:

1. Aumento en la inversión educativa
2. Descentralización educativa
3. Fortalecimiento institucional

Con el propósito de apoyar el cumplimiento de este gran objetivo, la propuesta de presupuesto para el Ministerio de Educación persigue generar más y mejores oportunidades de educación de calidad para los niños, niñas y jóvenes guatemaltecos. En ese contexto, el Ministerio de Educación se ha comprometido con la mejora de los siguientes indicadores estratégicos para el año 2009:
Por departamento, los indicadores de cobertura esperados son los siguientes:

Guatemala: Tasa de Finalización del último grado de primaria

Fuente: Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado. Ejercicio Fiscal 2009, 0008-2, Ministerio de Educación.

MINISTERIO DE EDUCACIÓN
Guatemala: Tasa de Finalización del último grado de primaria
Todos los sectores, todas las áreasSegún departamento Año 2009                 

Fuente Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado. Ejercicio Fiscal 2009, 0008-3, Ministerio de Educación.

MINISTERIO DE EDUCACIÓN
Guatemala: Tasa Neta de Escolaridad Primaria Todos los sectores,
todas las áreas Según departamento Año 2009*

*Las tasas de cobertura superiores a 100% se deben a que la cantidad de alumnos inscritos en edad escolar adecuada (7 a 12 años) sobrepasa las proyecciones de población en el mismo rango de edad en el respectivo departamento.

MINISTERIO DE EDUCACIÓN

Fuente: Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado Ejercicio Fiscal 2009.

MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA
Marco Estratégico

Los principales desafíos que enfrenta el sistema de salud pública en Guatemala son:
Reducir las inequidades que tiene el sistema, principalmente entre la población rural y urbana, y población indígena y no indígena. Se busca mejorar la pertinencia cultural y sanitaria de la respuesta del sistema a la problemática de salud a nivel local.

Implementar un modelo de atención integral de salud, orientado a la prevención y recuperación efectiva de la salud de la población, que garantice el acceso, oportunidad y calidad de los servicios.

Mejorar la coordinación interinstitucional para elevar la efectividad de las acciones, programas y proyectos, institucionales y sectoriales.

Mejorar e incrementar la infraestructura sanitaria del país.

Asegurar e incrementar el financiamiento para el sector público de la salud y mejorar la asignación presupuestaria del MSPAS en el presupuesto general de ingresos y gastos de la nación.

Para superar estos desafíos, el Plan de Salud 2008 - 2012 plantea 9 lineamientos estratégicos:

1. Fortalecimiento de la rectoría del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, para fortalecer el Estado de Guatemala.
2. Mejora y ampliación de la cobertura de atención y prestación de los servicios de salud integrales e integrados.
3. Promoción y fortalecimiento de acciones que garanticen la accesibilidad a medicamentos, y el reconocimiento al uso y práctica de la medicina alternativa y tradicional.
4. Promoción de la investigación y desarrollo tecnológico en salud.
5. Fortalecimiento de la investigación, desarrollo y administración de la fuerza laboral en salud.
6. Desarrollo de la atención primaria ambiental por medio de la regulación, vigilancia y control de la aplicación de la normativa vigente en materia de agua potable, saneamiento e higiene, para mejorar la calidad de vida de la población.
7. Atención a la demanda de servicios de salud, generada por la implementación de los programas de solidaridad y equidad social.
8. Mejoramiento del financiamiento y de la calidad del gasto en salud.
9. Armonización y alineamiento de la cooperación internacional a los intereses nacionales y prioridades sectoriales.

Las políticas transversales son:

1. Aumento en la inversión educativa
2. Descentralización educativa
3. Fortalecimiento institucional

Con el propósito de apoyar el cumplimiento de este gran objetivo, la propuesta de presupuesto para el Ministerio de Educación persigue generar más y mejores oportunidades de educación de calidad para los niños, niñas y jóvenes guatemaltecos. En ese contexto, el Ministerio de Educación se ha comprometido con la mejora de los siguientes indicadores estratégicos para el año 2009:

Por departamento, los indicadores de cobertura esperados son los siguientes:

Fuente: Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado. Ejercicio Fiscal 2009.

Uno de los sectores poblacionales más afectados por las limitaciones de la cobertura y calidad de los servicios de salud es la niñez. Es por ello que se priorizará la atención a este grupo de población, principalmente en el área rural, por lo que se dará especial atención a la atención preventiva mediante la prestación de un paquete básico de servicios. De esa cuenta se espera alcanzar la siguiente cobertura por departamento:

Guatemala:
Niños entre 0 – 6 años atendidos con inmunización y servicios
básicos de salud en el área rural Todos los sectores, todas las áreas.

Por departamento, se espera tener la siguiente cobertura en 2009

Fuente: Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado. Ejercicio Fiscal 2009, 0009-4.

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1 http://www.guatecompras.gt/info/queEsGuatecompras.aspx

2 http://www.prensalibre.com/pl/2008/abril/19/233082.html

3 El articulo 10 de ley, la cual fue reformada por el Decreto NÚMERO 101-97, El Congreso de la República de Guatemala y entro en vigencia el día uno 1 de enero de 1998.

4 Articulo 49, de la Ley Orgánica de Presupuesto “Informes de Ejecución Presupuestaria”.

5 Acuerdo Gubernativo No.92-2008 del 3 de marzo de 2008.

6 Por economía se entiende la capacidad de comprar en las mejores condiciones; por eficiencia, la capacidad de combinar los factores de producción de la mejor manera posible; por eficacia, la capacidad de lograr el impacto o los efectos deseados.

7 En anexo I se presentan los indicadores, tal y como se detallan en el presupuesto

8 “El Ministerio de Finanzas Públicas y la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia deberán coordinar actividades para alcanzar máximos resultados de los fines y propósitos que persigue esta ley, compartiendo los sistema informáticos y la información que posean en materia de ingresos, gastos y otras operaciones de financiamiento público. Esta coordinación deberá hacerse efectiva a más tardar sesenta días después de entrar en vigencia la presente ley”.