Descentralización Fiscal: Marco conceptual (3 - Medición del grado de descentralización fiscal)

Descentralización Fiscal: Marco conceptual (3 - Medición del grado de descentralización fiscal)

Descentralización Fiscal: Marco conceptual
Gabriel Aghón y Gerold Krause-Junk

Este trabajo forma parte del proyecto regional de descentralización fiscal desarrollado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de la Naciones Unidas y está siendo publicado por la Revista Internacional de Presupuesto Público como una contribución a la divulgación de estos estudios. Las opiniones expresadas aquí, que no han sido sometidas a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad de los autores y pueden o no coincidir con las de la Organización de las Naciones Unidas.
 Este documento fue preparado por el Experto Principal del Proyecto Gabriel Aghón, sobre la base del documento elaborado por el profesor Gerold Krause-Junk, responsable de la contraparte alemana.

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3. Medición del grado de descentralización fiscal

El grado de descentralización fiscal de un país pareciera ser en principio el resultado de las combinaciones de mediciones del gasto público y el financiamiento, reduciéndose a la participación de los gobiernos subnacionales en el total del gasto público y la financiación con recursos propios (autonomía fiscal).

No obstante, la medición de la descentralización fiscal es un problema aún más complejo, donde las consideraciones anteriores son tan sólo una indicación parcial que requiere ser complementada desde otras ópticas, como la dimensión político-administrativa, legal y restricciones fiscales de estos procesos que en los distintos países adquieren sus respectivas particularidades.

A manera de ilustración, si partiéramos hipotéticamente de dos sistemas fiscales idénticos e introdujéramos una nueva medida de descentralización en uno de ellos (la transferencia de una competencia del gobierno central al nivel inferior), este último sistema será probablemente más descentralizado. Pero los sistemas no son idénticos en el mundo, y por ello es difícil saber exactamente cuál de los dos es más descentralizado. Ello hace que la medición de la descentralización sea un problema importante y, como se verá, de difícil solución.

Haciendo salvedad de las restricciones que enfrenta la cuantificación de un proceso de esta naturaleza, una manera sencilla de avanzar en esta dirección es, como se enunciara en líneas anteriores, medir las dimensiones relativas de los presupuestos de ingresos y gastos de los niveles central y descentralizado (véanse los Cuadros A-1 y A-2 del anexo). Se puede, además, dividir el presupuesto de acuerdo con las diferentes funciones de los gastos y presentar la participación de los distintos niveles en dichas funciones. Pero, como se señaló anteriormente, la reorientación de determinado monto de gastos o ingresos públicos a través de un presupuesto descentralizado aporta escasas pruebas acerca del grado de autonomía en materia de jurisdicción presupuestaria.

La primera objeción respecto de una interpretación tan simplista puede relacionarse con el hecho de que el monto gastado no representa, en absoluto, un buen indicio de la importancia de los servicios públicos prestados.

La segunda objeción se refiere al hecho de que determinados gastos e ingresos figuran simultáneamente en los presupuestos de los distintos niveles. Por ejemplo, una transferencia del gobierno central o nacional al nivel subnacional inflaría el presupuesto público general. Los gastos financiados en definitiva con dicho recurso deben asignarse a un sólo nivel y es preciso decidir entonces si estos gastos deben imputarse al presupuesto de la jurisdicción que otorga la transferencia o a la que la recibe. La respuesta dependerá de la importancia relativa que tenga cada una de las jurisdicciones para determinar los gastos en cuestión.

No hay duda de que consideramos los gastos realmente efectuados por un subnivel como parte del presupuesto del gobierno central cuando éste no sólo los financia, sino que también determina el monto y destino de estos gastos.

La influencia que ejercen las jurisdicciones de los distintos niveles en materia de gastos e ingresos públicos es, en realidad, mucho más importante para determinar el grado de descentralización que el monto de los presupuestos correspondientes. De esta manera al intentar trazar una medición de la descentralización fiscal, resulta, por consiguiente, importante descubrir la manera de poner de manifiesto estas influencias.

De modo que los gastos que realmente figuran en el presupuesto de una sola jurisdicción pueden subdividirse, al menos, en los gastos incurridos durante la realización de las funciones de tipo voluntario, obligatorio y realizados por encargo o delegación de otro nivel (Véase el Cuadro A-3 del anexo).

Las funciones “voluntarias” son aquellas que determinada jurisdicción puede realizar con entera libertad. Los gastos relacionados con esa función reflejan de hecho una autonomía fiscal descentralizada. Las “funciones obligatorias” simplemente conducen al gobierno descentralizado a actuar de conformidad con las normas generales que fija la ley o el nivel superior, mientras las funciones ejecutadas por encargo de otro nivel deben realizarse estrictamente de la manera que establece el nivel que da la orden. Así, las funciones obligatorias dejan un margen sustancial a la interpretación e ingeniosidad del nivel descentralizado. Si una jurisdicción asume funciones por encargo, actúa sencillamente como agente de otra jurisdicción. Tal actividad no implica que la política esté descentralizada. Por el contrario, estas acciones deben atribuirse a las actividades de la dependencia fiscal que da la orden.

Análogamente, no todos los ingresos que figuran en el presupuesto de una sola jurisdicción deben considerarse como un indicio de su autonomía fiscal, máxime cuando el gobierno subnacional no puede disponer libremente de todos los recursos, ni posee la facultad de influir en la calidad y cantidad de sus ingresos.

Si se consideran los impuestos, las tarifas o cargos a usuarios, las transferencias netas recibidas y los créditos como los grupos principales de ingresos (véanse los Cuadros A-4 a A-7 del anexo), se percibirán fácilmente las distintas maneras en que una dependencia fiscal descentralizada puede ejercer influencia de manera autónoma. El máximo grado de autonomía se presentará cuando una dependencia descentralizada tenga facultades legislativas, administrativas y de utilización en relación con sus propios ingresos presupuestarios.

Lo anterior, sin embargo, es un caso excepcional. Por el contrario, las dependencias fiscales del nivel central ejercen, en gran medida, influencia sobre la mayoría de los ingresos o inclusive los fijan.

Si se toman en consideración los principales ingresos tributarios asignados a los distintos niveles, las influencias que se ejercen entre éstos pueden relacionarse con la determinación de la base tributaria y las tasas impositivas, la proporción de los impuestos (en el marco de un sistema de repartición tributaria), las sobretasas (en un sistema de imposición de sobretasas) y la administración de los impuestos.

Del mismo modo, los ingresos no tributarios de los gobiernos subnacionales están, en gran medida, fuera del ámbito de soberanía política de la dependencia descentralizada. Los otros niveles fiscales pueden, por ejemplo, restringir el financiamiento del crédito (monto y finalidad) y aplicarán especialmente sus propias ideas políticas en el manejo de las transferencias fiscales (ver los Cuadros A-8 a A-10).

Si las transferencias cumplen únicamente la finalidad de financiar los gastos “por orden” de otro nivel, no debieran en principio considerarse como ingresos de la dependencia receptora. Si se consideran, por una parte, las transferencias que sirven simplemente pare saldar una cuenta y, por otra parte, las que no están condicionadas respecto de las cuales las dependencias fiscales receptoras pueden disponer con entera libertad, existen ciertamente muchas categorías intermedias: por ejemplo, transferencias condicionadas, transferencias con contrapartida, transferencias sin plazo determinado, etc. Es evidente que cada categoría supone un grado diferente de autonomía de la dependencia descentralizada.

Con la información sugerida en los cuadros mencionados se puede intentar medir el grado de descentralización, limitándonos a presentar una descripción más o menos cualitativa, una “visión fotográfica” de los distintos niveles fiscales y sus relaciones recíprocas. Muy seguramente si se quiere avanzar más allá de una descripción cualitativa se debe tratar de elaborar cierta medida cuantitativa de la descentralización. En realidad, esto se ha hecho en algunos estudios, por ejemplo con el concepto de “equilibrio presupuestario vertical”, en la forma elaborada por Hunter4, y estimado recientemente para países de América Latina como Brasil5.

Hunter define un coeficiente de equilibrio vertical (v) de la siguiente manera6:

en donde:

= Gastos del gobierno subnacional
= Ingresos tributarios procedentes de los impuestos decretados por los gobiernos subnacionales
= Ingresos tributarios del gobierno subnacional obtenidos de la repartición de impuestos
= Recaudaciones no tributarias del gobierno subnacional
= Transferencias no condicionadas sin plazo determinado
= Transferencias condicionadas recibidas del gobierno federal o nacional
= Empréstitos netos de los gobiernos subnacionales

Los valores de a, b, c, d, e, f, están entre 0 y 1 y corresponden a ponderaciones que expresan el porcentaje de cada componente del ingreso controlado o fiscalizado por los gobiernos subnacionales.

Cuanto mayor sea el grado de influencia del gobierno subnacional, tanto menor será la ponderación (y viceversa). Por ejemplo, a = 0 significa que los Estados o entidades territoriales están en capacidad de adoptar decisiones de manera autónoma, sin injerencia del gobierno nacional o federal, a fin de modificar sus ingresos tributarios () según la preferencia de los votantes. Cuando d y e estén próximos a la unidad querrá decir que existe escaso poder de negociación respecto del gobierno nacional o federal. En tal caso, el nivel estatal o subnacional de gobierno a duras penes puede influir en el objetivo y esquema de los programas federales o nacionales en materia de transferencias intergubernamentales.

Por su parte, el coeficiente de equilibrio vertical (v) puede variar desde cero hasta la unidad. Cuando su valor es cercano a cero indica un desequilibrio vertical completo. Cuando el coeficiente (v) es cercano a la unidad puede interpretarse como una indicación de plena autonomía de los Estados o entidades territoriales.

La determinación del coeficiente de equilibrio vertical puede ser de muy difícil estimación. Para ello se requiere tener, en primer lugar, un concepto claro de autonomía fiscal y, en segundo lugar, una información más o menos detallada acerca de las normas constitucionales y legales, el poder decisorio intergubernamental, y el poder de negociación de los Estados que permiten estimar hasta qué punto cada nivel de gobierno controla cada una de las fuentes de ingresos tributarios.

Teniendo presente los problemas para la estimación del coeficiente de equilibrio vertical, Hunter propone tres versiones simplificadas del coeficiente antes señalado:

1) En la hipótesis de que los impuestos estatales o territoriales (, ) y los ingresos no tributarios de los gobiernos subnacionales () estén totalmente bajo su fiscalización (es decir a, b, c = 0)

2) Suponiendo, además de lo expuesto en 1), que el gobierno federal o nacional tenga el control absoluto de las transferencias y préstamos de los Estados (es decir d, e, f = 1).

3) En el supuesto de que el gobierno federal o nacional fiscalice solamente las transferencias condicionadas y los prestamos

Es evidente que estos métodos de cuantificación del grado de dependencia financiera de los gobiernos subnacionales respecto del gobierno federal no ofrecen una información del todo satisfactoria. Las ponderaciones son altamente subjetivas. Además, los agregados utilizados en las fórmulas entrañan elementos que representan grados totalmente diferentes de autonomía descentralizada.

Ahora bien, si se desea contrastar empíricamente el llamado desbalance o desequilibrio fiscal vertical y horizontal de los niveles de gobierno subnacional (Véase Cuadro No. A-11), el punto de partida es sin duda la información o estadística fiscal y la homogeneidad en el tratamiento metodológico tanto de algunos conceptos y clasificaciones básicas como la misma uniformización de las cifras. En este aspecto es conveniente tener presente las limitaciones de las estadísticas fiscales a nivel internacional, particularmente las deficiencias de las fuentes de datos a nivel de los gobiernos subnacionales que como resultado hacen difícil y complejo ver el cuadro completo de fuentes y usos de los ingresos públicos.

De manera general y siguiendo las recomendaciones de los manuales internacionales7, se recomendaría la unificación de las estadísticas fiscales de los niveles subnacionales bajo una metodología comúnmente denominada de “operaciones efectivas” que, como su nombre lo indica, tome por un lado los ingresos efectivamente recaudados y los pagos efectivos en la respectiva vigencia fiscal. Dicho enfoque permite una visión más clara del impacto de las operaciones fiscales sobre el ingreso nacional y la demanda agregada. Igualmente facilita la compatibilidad de las cifras fiscales con las monetarias y cambiarias. Este tratamiento es relevante en el análisis económico con miras a estimar las determinantes del déficit o ahorro corriente de los niveles territoriales de gobierno y de otra parte su forma de financiamiento. En el Cuadro 1 se presenta una forma general de ordenamiento de las variables pare determinar el déficit fiscal a nivel de los gobiernos subnacionales o regionales8, y su financiamiento.


4 Hunter, J.S.H. (1977), Federalism and Fiscal Balance. Camberra.
5 Shah, Anwar (1991), The New Fiscal Federalism in Brazil, World Bank Discussion Papers, No. 124, Washington D.C.
6 Esta sección está basada totalmente en el trabajo del Prof. Gerold Krause Junk y Ms. Regine Müller, Fiscal Decentralization, preparado para el proyecto regional sobre Descentralización Fiscal (CEPAL/GTZ).
7 Se hace referencia tanto al Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI y al Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas.
8 Los gobiernos regionales o subnacionales son parte de un conjunto de instituciones del sector público que “desarrollan actividades de producción de servicios no comerciales, principalmente para consumo colectivo y transferencias de ingreso”. Véase documento Serie Política Fiscal 1, del Proyecto Regional de Política Fiscal, página 14.

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