| 1. Introducción
La capacidad fiscal se
puede definir en general como la capacidad de una jurisdicción para
generar impuestos y otros ingresos de sus propias fuentes. La capacidad
fiscal es esencial para todas las jurisdicciones, grandes y pequeñas,
porque los gobiernos locales necesitan recursos financieros para llevar a
cabo sus funciones. Para tomar cualquier decisión política ya sea que
la decisión traiga aparejado potenciales nuevas emisiones de bonos,
nuevos programas operativos, o ampliaciones de programas existentes un
paso clave en el proceso de toma de decisiones es evaluar la capacidad
fiscal disponible para apoyar dicha decisión.
Para analizar la capacidad
fiscal local, varios puntos deben tenerse en cuenta. Primero, los
gobiernos locales son criaturas de un Estado y los parámetros de la
capacidad fiscal de una comunidad son definidos por la Constitución, la
legislación y las reglamentaciones del Estado. Una diferencia clave entre
la capacidad fiscal de los Estados y la de las localidades es el alcance;
el Estado tiene a su disposición como mínimo en primera instancia
todas las bases impositivas y de ingresos dentro de sus límites. Una
localidad tiene aquellos que le han sido otorgados por la Constitución o
la legislatura estadual.
Segundo, las
diferencias en la capacidad fiscal entre las entidades gubernamentales
pueden reflejar sus distintos roles. Los gobiernos de propósitos
generales, tales como condados y ciudades, tienen a menudo más capacidad
fiscal que las jurisdicciones de función limitada, tales como distritos
escolares, distritos sanitarios, distritos bibliotecarios o distritos de
parques. Esta disparidad refleja las responsabilidades de servicios más
amplias del típico gobierno de propósitos generales y está basada en
sus funciones históricas y mandatos estaduales. Ciertos tipos de
distritos de función especial, más notablemente los distritos escolares,
reciben con frecuencia montos sustanciales de ayuda estadual y necesitan
basarse menos en los recursos locales para proveer fondos.
Tercero, aun entre
tipos de jurisdicciones similares, la necesidad de capacidad fiscal es
relativa; las distintas comunidades requerirán distintos montos. En
consecuencia, la capacidad fiscal deberá evaluar en el contexto el papel
económico de una jurisdicción, el alcance de sus necesidades operativas
y de capital, y el costo de la prestación del servicio. Es típico que un
gobierno local que brinda una amplia gama de servicios necesitará más
capacidad fiscal que otro que tiene un papel más limitado. Siendo todo lo
demás igual, es probable que una comunidad que está creciendo rápidamente
y que debe efectuar mejoras de capital sustanciales necesite más
capacidad fiscal que aquella comunidad madura con una infraestructura bien
mantenida que ya está en marcha.
Deben considerarse muchas
variables al medir la capacidad fiscal local, muchas de las cuales están
interrelacionadas. La capacidad fiscal surge directamente de la base de
ingresos e impositiva de una comunidad, y la mayoría de las medidas de
capacidad fiscal están destinadas a cuantificar esta base. La base
comprende formas de actividad económica flujos de ingresos,
operaciones y tenencias de activos que constituyen los objetos
potenciales o reales de imposición o cargos. Existen, sin embargo,
ciertos aspectos de la base impositiva y de ingresos que no pueden ser
medidos directamente sino que deben ser imputados de otros tipos de
medidas. Más aún, es imposible comprender la base impositiva y de
ingresos sin comprender el marco económico y sociológico dentro del cual
existe esa base.
En consecuencia, algunas
medidas de capacidad fiscal serán de naturaleza económica y socioeconómica.
También habrá que acometer diversas limitaciones legales y prácticas
para obtener acceso a las bases impositivas y de ingresos; éstas
presentan restricciones muy reales que reducen en forma significativa la
capacidad de una comunidad para usar sus recursos.
Al medir la capacidad
fiscal, no se puede enfatizar lo suficiente la necesidad de datos
corrientes. Dado que la capacidad fiscal debe ser analizada a lo largo del
tiempo, los datos que se encuentran disponibles a intervalos regulares
durante períodos de muchos años son los más útiles. Igualmente
importante es la necesidad de que la información sea presentada en forma
coherente de un período de presentación de informes al siguiente, o por
lo menos que las incoherencias sean señaladas con claridad y tomadas en
cuenta. Una de las razones claves para evaluar las mediciones de capacidad
fiscal a lo largo del tiempo es usar las tendencias pasadas para realizar
apreciaciones informadas acerca del futuro. Es probable que tales
apreciaciones sean más precisas si los datos son coherentes.
Hemos ofrecido más arriba
una definición general de la capacidad fiscal y un contexto para la
discusión de la capacidad fiscal local. Sin embargo, la capacidad fiscal
puede tener una gama de definiciones más específicas en otros contextos.
En cada caso, la definición de capacidad fiscal será ajustada a las
necesidades de los usuarios, la perspectiva de los analistas, y la
naturaleza de los datos disponibles.
Gran parte de la
investigación sobre la capacidad fiscal del gobierno se ha concentrado en
la capacidad fiscal relativa de diversas entidades. Un objetivo clave de
tales estudios es desarrollar una medida estándar que se pueda usar para
determinar la necesidad de asistencia fiscal de cada entidad, de modo que
la ayuda pueda distribuirse en forma equitativa. También se han usado
estudios de capacidad fiscal para satisfacer otras necesidades de
información en organismos normativos del gobierno, como así también
para fines académicos.1
El objetivo de este capítulo
es servir como introducción a la capacidad fiscal y como guía para una
jurisdicción local que desee evaluar y comprender sus recursos fiscales.
El enfoque está en la comunidad individual y su capacidad para brindar
recursos que apoyen su conjunto particular de programas operativos y de
capital. De este modo, la definición de un buen nivel de capacidad
fiscal variará con la naturaleza de la jurisdicción y sus cambiantes
circunstancias a lo largo de los años.
Este capítulo no se ocupa
de cuestiones de equidad ni trata de encontrar un medio para clasificar a
todas las comunidades en términos de su capacidad fiscal relativa. Por lo
tanto, no tratamos ni de desarrollar ni de abogar por una fórmula estándar
que sea aplicada en forma uniforme a todas las jurisdicciones. Dado que la
capacidad fiscal de una comunidad es la suma de un conjunto complejo de
factores que incluyen el cambio constante, componentes no cuantificables
como la tolerancia del votante a los incrementos a las tasas impositivas,
tales fórmulas dejan de lado, por necesidad, ciertas variables claves y sólo
son válidas por un período muy limitado. El objetivo aquí es
identificar factores claves que son usados en general para evaluar la
capacidad fiscal y para discutir cómo son usados en tal análisis.
1
Para una recopilación y debate de la investigación de la capacidad
fiscal estadual, véase Departamento del Tesoro de los Estados Unidos,
Oficina de Estado y Finanzas Locales, Relaciones Fiscales
Federales-Estaduales-Locales: Informe al Presidente y al Congreso
(Septiembre de 1985), págs. 207-43, y Documentos Técnicos, volumen 1 y 2
(Septiembre de 1986), págs. 1-261 y págs. 829-54, y Comisión Asesora
sobre Relaciones Intergubernamentales, Medición de la Capacidad Fiscal
Estadual: Métodos Alternativos y Sus Usos (Washington, D.C.: ACIR,
Septiembre de 1986).
Para ejemplos y debate de
los estudios sobre la capacidad fiscal del gobierno local, véase
Relaciones Fiscales Federales-Estaduales-Locales: Informe al Presidente y
al Congreso, pags.103-21 y págs. 244-48, y Documentos Técnicos, volumen
1, págs. 263-95.
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