Capacidad Fiscal Local (1 - Introducción)

Capacidad Fiscal Local (1 - Introducción)

Capacidad Fiscal Local
Freda S. Johnson y Diana L. Roswick

 

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1. Introducción

La capacidad fiscal se puede definir en general como la capacidad de una jurisdicción para generar impuestos y otros ingresos de sus propias fuentes. La capacidad fiscal es esencial para todas las jurisdicciones, grandes y pequeñas, porque los gobiernos locales necesitan recursos financieros para llevar a cabo sus funciones. Para tomar cualquier decisión política –ya sea que la decisión traiga aparejado potenciales nuevas emisiones de bonos, nuevos programas operativos, o ampliaciones de programas existentes– un paso clave en el proceso de toma de decisiones es evaluar la capacidad fiscal disponible para apoyar dicha decisión.

Para analizar la capacidad fiscal local, varios puntos deben tenerse en cuenta. Primero, los gobiernos locales son criaturas de un Estado y los parámetros de la capacidad fiscal de una comunidad son definidos por la Constitución, la legislación y las reglamentaciones del Estado. Una diferencia clave entre la capacidad fiscal de los Estados y la de las localidades es el alcance; el Estado tiene a su disposición –como mínimo en primera instancia– todas las bases impositivas y de ingresos dentro de sus límites. Una localidad tiene aquellos que le han sido otorgados por la Constitución o la legislatura estadual.

Segundo, las diferencias en la capacidad fiscal entre las entidades gubernamentales pueden reflejar sus distintos roles. Los gobiernos de propósitos generales, tales como condados y ciudades, tienen a menudo más capacidad fiscal que las jurisdicciones de función limitada, tales como distritos escolares, distritos sanitarios, distritos bibliotecarios o distritos de parques. Esta disparidad refleja las responsabilidades de servicios más amplias del típico gobierno de propósitos generales y está basada en sus funciones históricas y mandatos estaduales. Ciertos tipos de distritos de función especial, más notablemente los distritos escolares, reciben con frecuencia montos sustanciales de ayuda estadual y necesitan basarse menos en los recursos locales para proveer fondos.

Tercero, aun entre tipos de jurisdicciones similares, la necesidad de capacidad fiscal es relativa; las distintas comunidades requerirán distintos montos. En consecuencia, la capacidad fiscal deberá evaluar en el contexto el papel económico de una jurisdicción, el alcance de sus necesidades operativas y de capital, y el costo de la prestación del servicio. Es típico que un gobierno local que brinda una amplia gama de servicios necesitará más capacidad fiscal que otro que tiene un papel más limitado. Siendo todo lo demás igual, es probable que una comunidad que está creciendo rápidamente y que debe efectuar mejoras de capital sustanciales necesite más capacidad fiscal que aquella comunidad madura con una infraestructura bien mantenida que ya está en marcha.

Deben considerarse muchas variables al medir la capacidad fiscal local, muchas de las cuales están interrelacionadas. La capacidad fiscal surge directamente de la base de ingresos e impositiva de una comunidad, y la mayoría de las medidas de capacidad fiscal están destinadas a cuantificar esta base. La base comprende formas de actividad económica –flujos de ingresos, operaciones y tenencias de activos– que constituyen los objetos potenciales o reales de imposición o cargos. Existen, sin embargo, ciertos aspectos de la base impositiva y de ingresos que no pueden ser medidos directamente sino que deben ser imputados de otros tipos de medidas. Más aún, es imposible comprender la base impositiva y de ingresos sin comprender el marco económico y sociológico dentro del cual existe esa base.

En consecuencia, algunas medidas de capacidad fiscal serán de naturaleza económica y socioeconómica. También habrá que acometer diversas limitaciones legales y prácticas para obtener acceso a las bases impositivas y de ingresos; éstas presentan restricciones muy reales que reducen en forma significativa la capacidad de una comunidad para usar sus recursos.

Al medir la capacidad fiscal, no se puede enfatizar lo suficiente la necesidad de datos corrientes. Dado que la capacidad fiscal debe ser analizada a lo largo del tiempo, los datos que se encuentran disponibles a intervalos regulares durante períodos de muchos años son los más útiles. Igualmente importante es la necesidad de que la información sea presentada en forma coherente de un período de presentación de informes al siguiente, o por lo menos que las incoherencias sean señaladas con claridad y tomadas en cuenta. Una de las razones claves para evaluar las mediciones de capacidad fiscal a lo largo del tiempo es usar las tendencias pasadas para realizar apreciaciones informadas acerca del futuro. Es probable que tales apreciaciones sean más precisas si los datos son coherentes.

Hemos ofrecido más arriba una definición general de la capacidad fiscal y un contexto para la discusión de la capacidad fiscal local. Sin embargo, la capacidad fiscal puede tener una gama de definiciones más específicas en otros contextos. En cada caso, la definición de capacidad fiscal será ajustada a las necesidades de los usuarios, la perspectiva de los analistas, y la naturaleza de los datos disponibles.

Gran parte de la investigación sobre la capacidad fiscal del gobierno se ha concentrado en la capacidad fiscal relativa de diversas entidades. Un objetivo clave de tales estudios es desarrollar una medida estándar que se pueda usar para determinar la necesidad de asistencia fiscal de cada entidad, de modo que la ayuda pueda distribuirse en forma equitativa. También se han usado estudios de capacidad fiscal para satisfacer otras necesidades de información en organismos normativos del gobierno, como así también para fines académicos.1

El objetivo de este capítulo es servir como introducción a la capacidad fiscal y como guía para una jurisdicción local que desee evaluar y comprender sus recursos fiscales. El enfoque está en la comunidad individual y su capacidad para brindar recursos que apoyen su conjunto particular de programas operativos y de capital. De este modo, la definición de un “buen” nivel de capacidad fiscal variará con la naturaleza de la jurisdicción y sus cambiantes circunstancias a lo largo de los años.

Este capítulo no se ocupa de cuestiones de equidad ni trata de encontrar un medio para clasificar a todas las comunidades en términos de su capacidad fiscal relativa. Por lo tanto, no tratamos ni de desarrollar ni de abogar por una fórmula estándar que sea aplicada en forma uniforme a todas las jurisdicciones. Dado que la capacidad fiscal de una comunidad es la suma de un conjunto complejo de factores que incluyen el cambio constante, componentes no cuantificables como la tolerancia del votante a los incrementos a las tasas impositivas, tales fórmulas dejan de lado, por necesidad, ciertas variables claves y sólo son válidas por un período muy limitado. El objetivo aquí es identificar factores claves que son usados en general para evaluar la capacidad fiscal y para discutir cómo son usados en tal análisis.


1 Para una recopilación y debate de la investigación de la capacidad fiscal estadual, véase Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, Oficina de Estado y Finanzas Locales, Relaciones Fiscales Federales-Estaduales-Locales: Informe al Presidente y al Congreso (Septiembre de 1985), págs. 207-43, y Documentos Técnicos, volumen 1 y 2 (Septiembre de 1986), págs. 1-261 y págs. 829-54, y Comisión Asesora sobre Relaciones Intergubernamentales, Medición de la Capacidad Fiscal Estadual: Métodos Alternativos y Sus Usos (Washington, D.C.: ACIR, Septiembre de 1986).

Para ejemplos y debate de los estudios sobre la capacidad fiscal del gobierno local, véase Relaciones Fiscales Federales-Estaduales-Locales: Informe al Presidente y al Congreso, pags.103-21 y págs. 244-48, y Documentos Técnicos, volumen 1, págs. 263-95.

 

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