1. Introducción

Las últimas décadas han sido testigo de una tendencia general hacia la descentralización fiscal -el traspaso de las responsabilidades de gasto e ingresos a niveles subnacionales del gobierno- en países tanto desarrollados como en vías de desarrollo (OCDE 1997, Ter-Minassian 1997b, Wildasin 1997b). La razón fundamental detrás de esta tendencia está basada en la amplia aceptación del principio de subsidiaridad y en el argumento tradicional de la literatura sobre finanzas públicas que considera que los gobiernos locales están en situación ventajosa para tratar la función distributiva del presupuesto público. Siguiendo la taxonomía de Musgrave, la literatura sobre finanzas públicas sostiene (con algunas excepciones, véase, por ejemplo, Sewell 1996) que, por el contrario, sería mejor que las funciones redistributivas y de estabilización quedaran en el ámbito de los gobiernos centrales. Cuando Musgrave (1959) escribió su análisis clásico, la política macroeconómica (la función de estabilización) se refería simplemente a acción contra cíclica. Una faceta particular de la función de estabilización que no era prominente en ese momento, pero que se ha destacado desde entonces, es la necesidad de mantener las restricciones fiscales y evitar los déficits estructurales de presupuesto público. Algunos autores (Prud'homme, 1995; Tanzi, 1996) han puntualizado que descentralizar las responsabilidades fiscales puede ser incompatible con la disciplina fiscal. Como señalara Tanzi (1996), existen principalmente tres canales a través de los que la descentralización fiscal puede agravar los problemas fiscales estructurales: la asignación de importantes bases imponibles a gobiernos subnacionales, la participación en importantes bases imponibles, y la capacidad para tomar préstamos por parte de gobiernos subnacionales.

El problema de la coordinación fiscal entre los distintos niveles del gobierno se ha convertido en esencial en la Unión Europea en el camino hacia la unión monetaria. Los llamados criterios de Maastricht sobre deuda y déficit público reflejan esa preocupación. Los objetivos fiscales de la UME, si bien se ocupan del problema de coordinación en el nivel de las relaciones entre los países, lo dejan sin resolver dentro de los gobiernos nacionales. En realidad, el Pacto de Crecimiento y Estabilidad de la UME fija límites al nivel de déficit (y de deuda) con referencia al gobierno general (que incluye gobiernos de niveles más bajos). Sin embargo, en cada país miembro, independientemente del grado de descentralización fiscal, el gobierno central tiene la responsabilidad exclusiva de formular anualmente los Planes de Crecimiento y Estabilidad, para su implementación y de tomar acciones correctivas en casos en que deba aplicarse cualquier sanción1. En muchos países, los gobiernos subnacionales gozan de suficiente autonomía fiscal para determinar con sus acciones si se respetan las normas de la Unión Europea, pero no son responsables del resultado final. Surge aquí claramente un problema potencial que deberá ser considerado dentro de cada país. Es indudable que el Tratado de la UME contempla la posible necesidad de un cambio en los procedimientos presupuestarios para hacer frente a la obligación cuando dice (Protocolo 5): "Los Estados Miembro deberán verificar que los procedimientos nacionales en el área presupuestaria les permitan hacer frente a sus obligaciones en esta área derivadas de este Tratado."

Desde entonces la necesidad de desarrollar "algún pacto de estabilidad interna" -un marco legal o de procedimiento para asegurar que el comportamiento fiscal de las entidades subnacionales sea compatible con los compromisos que surjan del tratado de Maastricht- aparece en forma destacada en la agenda de muchos países de la UME. En principio, los problemas que debe atacar un equivalente local del Pacto de Crecimiento y Estabilidad son bastante diversos: en qué medida se requieren asignaciones obligatorias de déficit; la distribución del déficit total del sector público entre gobiernos centrales y subnacionales, y entre entidades subnacionales únicas; la distribución de multas, en caso de no cumplir con los objetivos del Pacto. Los distintos países han dado diversas respuestas institucionales, inclusive normas presupuestarias, enfoques cooperativos o jerárquicos, negociaciones bilaterales y multilaterales (véase Sección V). Por supuesto, estos son algunos de los métodos empleados para conducir las relaciones fiscales intergubernamentales no sólo en los países europeos.

El objetivo de este documento es investigar qué clase de arreglos institucionales tienen más posibilidades de tener éxito en asegurar que la descentralización fiscal sea compatible con la disciplina fiscal. En nuestro análisis, si bien mencionaremos a veces como punto de referencia el modelo de estado centralizado unitario, nos concentraremos en el caso de los estados descentralizados (federales o regionales), para los que las cuestiones que comentamos son especialmente pertinentes. En ese contexto, no cuestionaremos la asignación de responsabilidades de gasto (los rubros de gastos) a gobiernos subnacionales, dando por sentado que cierto traspaso es conveniente y que ha sido concebido en forma inmejorable desde el punto de vista de la eficiencia económica. Nos concentraremos más bien en el proceso de presupuestación que determina los niveles de gasto y los medios de financiamiento (ingresos propios, subsidios de gobiernos centrales, y tomas en préstamo). En el conjunto de incentivos que enfrentan los gobiernos subnacionales, existen dos fuentes potenciales de distorsión: (i) un problema de pool común, que surge del hecho que el costo de oportunidad de los ingresos públicos como es percibido por los gobiernos subnacionales es menor que el verdadero costo social; y (ii) un problema de riesgo moral, asociado con el seguro implícito brindado por el gobierno central que rescataría a un gobierno subnacional que no pudo hacer frente a sus compromisos financieros.

Dos corrientes de la literatura económica parecen pertinentes para nuestros fines. La primera es la de las instituciones presupuestarias (por ejemplo, Poterba y von Hagen, 1999), que considera a los conjuntos de normas y reglamentaciones según los cuales los presupuestos son preparados, aprobados e implementados como un importante determinante de los déficits del sector público y de las deudas. La segunda corriente es la de la restricción de presupuesto blando (por ejemplo, Muskin, 1999) un síndrome que surge cuando un agente económico (por ejemplo, una firma del sector público) no se ajusta a un presupuesto fijo sino que su restricción de presupuesto se ve debilitada por el ingreso de créditos (o garantías) adicionales cuando está a punto de no cumplir.

El problema de pool común está claramente exacerbado por una brecha fiscal vertical más grande: los gobiernos subnacionales tienen todos los incentivos para gastar de más cuando una gran parte del financiamiento es obtenido por el gobierno central2. Una respuesta obvia sería entonces reducir al máximo posible la brecha fiscal. Si las fuentes locales de ingresos por impuestos fueran lo suficientemente grandes como para permitir que los gobiernos subnacionales financien sus tareas de gastos sin tener que basarse en el respaldo del gobierno central, la divergencia entre los costos de oportunidad privados (locales) y sociales (nacionales) de fondos públicos desaparecería, y con ello también cualquier incentivo para el gasto local excesivo. Sin embargo, esta línea de razonamiento pasa por alto el problema del riesgo moral: los gobiernos subnacionales pueden decidir, en forma razonable, no recaudar el ingreso requerido para financiar sus gastos -aún cuando tengan suficiente autonomía fiscal para hacerlo- dado que pueden creer que tienen la opción de ser rescatados por el gobierno central y entonces de financiar el gasto local con ingresos nacionales (cuyo costo de oportunidad, nuevamente, es menor que el de los ingresos locales desde el punto de vista de los gobiernos subnacionales).

Si aceptamos que el problema del riesgo moral implica que la divergencia entre los costos de oportunidad de los ingresos por impuestos como lo perciben los gobiernos centrales y subnacionales no puede ser erradicado, nos queda la opción de idear acuerdos institucionales adecuados para enfrentar ese problema. Sobre este tema, algunos conceptos pueden provenir de la literatura sobre procedimientos presupuestarios que indican como efectivos aquellos arreglos que involucran una delegación de autoridad a un "empresario fiscal", o bien un compromiso creíble de las partes de observar un conjunto de metas fiscales negociadas en forma colectiva. Como veremos, la experiencia de algunos países federales parece indicar que es posible transferir, con los ajustes adecuados, esta receta a las relaciones intergubernamentales.

El documento está organizado del siguiente modo. En la Sección II, examinamos el problema de pool común en las relaciones fiscales intergubernamentales, y discutimos las implicancias de una estrategia concentrada exclusivamente en esa cuestión. La Sección III está dedicada a la emisión de la restricción de presupuesto blando. La Sección IV analiza los incentivos que enfrentan los gobiernos centrales y de menores niveles ante la perspectiva de un rescate. La Sección V comenta las implicancias de un análisis previo para la concepción de las relaciones intergubernamentales. En la Sección VI se encuentran algunas conclusiones.

1 El Protocolo número 5 sobre el procedimiento de déficit excesivo dice: "A fin de asegurar la efectividad del procedimiento de déficit excesivo, los gobiernos de los Estados Miembros serán responsables de los déficits del gobierno general bajo este procedimiento."

2 Para ser más precisos, lo que realmente importa en el financiamiento del gasto marginal. En varios regímenes de gobierno local, las transferencias del centro financian al gobierno local sólo hasta cierto nivel de gasto. De allí en más, el gobierno local está en condiciones de gastar recursos -pero sólo si puede obtener fondos de su propio régimen impositivo local, incluyendo aranceles, cargas y tomas en préstamo. Esto puede atenuar el problema de pool común, pero todavía queda sin resolver el problema de la restricción de presupuesto blando (véase más adelante). Agradezco a Barry H. Potter por llamarme la atención sobre este punto.