1.5  Fondo central de recursos para prioridades gubernamentales.
        Presentación de programas nuevos y/o ampliaciones o reformulaciones sustantivas

1.5.1 Puesta en marcha y desarrollo

a) Objetivos y Requisitos

Con el objeto de disponer de mejor información en el proceso presupuestario y mejorar la asignación de recursos públicos a nuevos programas, reformulaciones o ampliaciones sustantivas de ellos, disminuyendo así el carácter inercial del presupuesto, a partir de la preparación del presupuesto 2001 se incorporó un procedimiento que difiere en aspectos importantes del sistema aplicado en años anteriores. Este procedimiento tiene dos características centrales.

Primero, los Ministerios inician su proceso de elaboración de propuesta de presupuesto con información de un marco presupuestario vinculado a sus gastos de carácter inercial (determinados por leyes, compromisos de mediano y largo plazo, etc.), pudiendo postular a un Fondo Central de Recursos para Prioridades Gubernamentales (Fondo Concursable) todos aquellos programas nuevos, reformulaciones o ampliaciones sustantivas de programas existentes, no incorporados en este marco.

Segundo, es requisito que las iniciativas que postulan al Fondo deban presentarse en un formato estándar, el que incluye un conjunto de antecedentes relevantes, básicos, para analizar la necesidad y pertinencia de la iniciativa. Los conceptos incorporados en este formulario corresponden en su mayoría a aquellos utilizados en la metodología del marco lógico que utiliza la Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG), y son la base para el análisis y selección de iniciativas para financiamiento.

b) Focos y elementos metodológicos

Como se señalara, los conceptos incorporados en el formato estándar para las presentaciones de programas corresponden en su mayoría a aquellos utilizados en la metodología de marco lógico. La institución presenta sus programas en una Ficha de Presentación de Programas, la que forma parte de los formularios para la Formulación del Proyecto de Presupuesto de los Organismos del Sector Público19. Los aspectos centrales contenidos en la Ficha de Presentación son los siguientes:

• Justificación del programa
• Población objetivo y beneficiaria
• Antecedentes presupuestarios y de costo, y petición de presupuesto
• Fin y propósito del programa
• Descripción de Componentes
• Indicadores y Medios de verificación

c) Marco institucional y actores involucrados

La presentación de programas se efectúa en el marco de las instrucciones para la formulación del presupuesto cuya institución responsable es el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección de Presupuestos. La selección definitiva de los programas a ser financiados por el fondo es efectuada en reuniones con el Presidente de la República con motivo de la presentación del conjunto del presupuesto público. Los programas seleccionados pasan a formar parte del Proyecto de Ley de Presupuestos, el que debe ser discutido y aprobado por el Congreso Nacional.

A partir de la preparación del presupuesto 2002, las iniciativas son presentadas a MIDEPLAN20 para su revisión y calificación, antecedentes base para el análisis y toma de decisiones en la formulación del Proyecto de Ley de Presupuestos en el Ministerio de Hacienda21.

Las instituciones participan directamente, puesto que son las responsables de la presentación de sus programas. Considerando que disponen de profesionales que han sido capacitados en la metodología de marco lógico, se les sugiere que recurran a ellos para apoyar técnicamente la elaboración de las presentaciones de programas al Fondo.

d) Seguimiento

El proceso de seguimiento anual de los programas seleccionados e incorporados al presupuesto se efectuará, en lo que corresponda, a partir de los indicadores de desempeño, según lo establecido para este instrumento. Además, se incorporarán en procesos futuros de evaluación de programas.

e) Diseño operativo

El diseño operativo de las presentaciones de programas comprende tres etapas. La primera corresponde a la selección de iniciativas presentadas al Fondo; la segunda al perfeccionamiento de las iniciativas seleccionadas para una mejor ejecución seguimiento y monitoreo; y la tercera centrada en el seguimiento como información para apoyar la discusión y elaboración de futuros presupuestos.

En la primera etapa se desarrollan los siguientes procesos de trabajo (ver figura N° 4).

• Presentación de Programas. El proceso se inicia conjuntamente con el proceso de Formulación de Presupuestos, una vez comunicado el marco presupuestario de cada institución por parte del Ministerio de Hacienda. Las presentaciones deben efectuarse a MIDEPLAN de acuerdo al formulario definido para estos efectos como parte del proceso presupuestario.
• Asistencia Técnica, Revisión y Calificación. Este proceso es efectuado por MIDEPLAN. Sólo una vez que los programas cuenten con la revisión y calificación de esta institución pueden ser enviados al Ministerio de Hacienda. Este envío debe efectuarse conjuntamente con la presentación oficial de la propuesta de presupuesto de cada ministerio.
• Análisis y Selección. En base a los antecedentes de la revisión y calificación de las presentaciones, y considerando también otros antecedentes de desempeño, y de pertinencia o prioridad institucional, se efectúa una preselección de programas de acuerdo a la disponibilidad de recursos. Dicha preselección es presentada al Presidente de la República para su selección definitiva.
• Incorporación al Proyecto de Ley de Presupuestos. Una vez seleccionados los programas a ser financiados con recursos del Fondo, estos se incorporan en el Proyecto de Ley de Presupuestos para su tramitación en el Congreso Nacional.

La segunda etapa consiste en el perfeccionamiento de los diseños o rediseños de los programas en aquellos casos en que las presentaciones no fueron satisfactorias, debiendo volver a presentarse a MIDEPLAN.

La tercera etapa corresponde al seguimiento, que como ya se ha señalado se efectuará en base a los indicadores de desempeño.

f) Integración al ciclo presupuestario

El Fondo es un instrumento de asignación de recursos que forma parte del proceso formal de formulación de presupuestos y la presentación a éste en un formato estándar es el procedimiento definido para estos efectos. La integración al ciclo presupuestario se ilustra en la figura N° 4.

1.5.2. Balance de la experiencia. Principales avances y resultados

En base a la experiencia adquirida en el primer año de implementación del Fondo se incorporaron cambios en algunos de sus procedimientos, con el objeto de perfeccionar el instrumento para su segunda aplicación y avanzar en su consolidación. A continuación se señalan los principales avances.

a) Sistematicidad de la experiencia

En los dos años de funcionamiento del Fondo se ha obtenido un alto cumplimiento de los requisitos exigidos por parte de las instituciones. Esta respuesta institucional es consistente con muchas opiniones de directivos que han destacado la mayor rigurosidad técnica que impone.

Por otra parte, los cambios introducidos en el segundo año de aplicación no han modificado sus objetivos ni elementos metodológicos centrales; al contrario, estos han sido reforzados. La continuidad en esta línea de trabajo en la formulación de presupuestos futuros contribuirá a su completa consolidación.

b) Efectividad

No obstante su corto período de existencia, la operación del Fondo a través de su formato estándar de presentación y procedimientos ha facilitado el análisis para la selección de iniciativas al disponer de información de mejor calidad y en un orden más apropiado para su revisión y análisis. Esto ha disminuido la inercia en la formulación del presupuesto, permitiendo que los recursos incrementales se asignen considerando las mejores iniciativas nuevas y las ampliaciones de los mejores programas existentes.

A los avances logrados han contribuido los procesos establecidos en las instrucciones para la formulación de presupuestos y su aplicación. Entre otros, allí se solicitó que las presentaciones de iniciativas al Fondo respondieran a un riguroso proceso de análisis y selección en las instituciones, considerando las prioridades definidas tanto al interior de los Servicios como a nivel de los Ministerios a los que pertenecen.

En el proceso correspondiente al año 2002 se seleccionaron 126 programas.

c) Desarrollo institucional

Para el proceso 2002 se definió una modalidad de trabajo inter-institucional con la participación de MIDEPLAN en las actividades ya señaladas. Esta modalidad ha requerido de un trabajo técnico entre esta institución y el Ministerio de Hacienda, particularmente en lo que se refiere a la Ficha de Presentación de Programas e informe técnico de sus revisiones. A su vez, se estableció con mayor claridad los procesos y responsabilidades de cada una de las instituciones. Ambas líneas de trabajo han mejorado la aplicación del instrumento.

Por otra parte, esta segunda aplicación permitió avanzar en la institucionalización del procedimiento en las instituciones, lo que a futuro debería ir mejorando también sus procesos internos de preparación del presupuesto.

d) Calidad

d.1) Consolidación metodológica

Previo al inicio del proceso correspondiente al año 2002 se efectuaron talleres de presentación de los aspectos metodológicos centrales del formato, por parte del Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN, a instituciones que lo solicitaron. Esto, unido a la capacitación efectuada en el marco de las evaluaciones de programas, la asistencia técnica brindada por MIDEPLAN en el proceso de presentación de las iniciativas, un formato más amigable y la experiencia en la aplicación anterior por parte de las instituciones, se ha traducido en un significativo avance en la calidad de las presentaciones, y, por tanto, en la consolidación de la metodología.

Además, cabe destacar que en el proceso de preparación y formulación del presupuesto correspondiente al año 2002, la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda ha querido incorporar con mayor profundidad el enfoque o consideraciones de género en las presentaciones de iniciativas al Fondo Concursable22. Para esto ha incorporado dicha temática al formato estándar de presentación (ver recuadro N° 11).

d.2) Generación de competencias en diseño y monitoreo de programas

Los avances descritos más el propio proceso de preparación de las presentaciones por parte de las instituciones, naturalmente, han contribuido a generar competencias básicas en el diseño y rediseño de programas, partiendo por su justificación e identificación más precisa de sus resultados esperados a nivel de fin y propósito.

e) Integración al ciclo presupuestario

El Fondo Concursable y su formato estándar de presentación forman parte del proceso presupuestario, al que han contribuido a mejorar significativamente.

Cabe señalar que en su primer año de aplicación se instruyó a las instituciones con programas seleccionados que enviaran sus presentaciones finales perfeccionadas y actualizadas a MIDEPLAN, quien revisó dichas presentaciones y las calificó. Dicho proceso se extendió hasta el mes de marzo del año 2001. Con posterioridad, las calificaciones fueron analizadas en el proceso de evaluación interna que se lleva a efecto en la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda en el mes de mayo. A partir de esto se definió excluir del presupuesto marco todos aquellos programas seleccionados en el Fondo que, pudiendo ser ejecutados por más de un año, no entregaron en forma satisfactoria los antecedentes solicitados, contribuyendo con esto a disminuir el componente inercial del presupuesto. Dichos programas, para su eventual continuidad, debieron volver a presentarse al Fondo, y, por tanto, competir con otras iniciativas presentadas.

f) Aspectos pendientes y soluciones

No obstante los avances descritos, aún se observan dificultades en aspectos técnicos del procedimiento, necesarios de reforzar para su mejor uso.

Es necesario profundizar en algunos aspectos técnicos del formato de presentación con las instituciones; en particular, se observan aún debilidades en la elaboración y medición de indicadores. Para avanzar en este aspecto se efectuarán las siguientes acciones:

• MIDEPLAN continuará y ampliará la asistencia técnica a las instituciones con el propósito de cubrir un mayor número de ellas, profundizando en los aspectos técnicos del formato de presentación. Esto se efectuará en forma previa al inicio del proceso presupuestario del próximo año.
• El Ministerio de Hacienda, a través de los procesos ya establecidos para el desarrollo de las evaluaciones de programas e Indicadores de Desempeño (ver puntos II y IIII), contribuirá a profundizar en los elementos conceptuales y metodológicos comunes al formato estándar.

19 Formulario E en el proceso de formulación del presupuesto para el año 2002, del Ministerio de Hacienda.

20 En el primer año de aplicación de este instrumento las iniciativas fueron presentadas a la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y fueron revisadas con el apoyo de MIDEPLAN.

21 De acuerdo a lo establecido en la Resolución Exenta N° 0832, que aprueba convenios entre el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) y la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.

22 Este desarrollo se efectuó en el marco de los compromisos establecidos por el Ministerio de Hacienda en el Plan de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, y contó con la colaboración del Servicio Nacional de la Mujer, SERNAM.