1. Los nuevos escenarios de actuación de las entidades públicas. Características de la nueva gestión pública

Las circunstancias económicas actuales exigen una nueva concepción de la gestión pública, basada a nuestro juicio en tres parámetros fundamentales: equilibrio financiero estable, calidad y eficiencia en los servicios públicos, y transparencia. El objetivo de este trabajo se centrará en la incidencia del nuevo modelo de gestión pública y del entorno actual sobre el control a llevar de la actividad de las entidades públicas y la forma en que se emplean los recursos económicos que les son asignados.

Conseguir el equilibrio financiero significa lograr el cumplimiento de las condiciones en un escenario financiero estable, que en el caso de la UE se concreta en los conocidos cuatro principios rectores de precios estables, finanzas públicas, condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable (art. 3A.3 del Tratado). Centrándonos en las condiciones de estabilidad de las finanzas públicas, se observa la preocupación de la UE por garantizar el cumplimiento de los indicadores de déficit y endeudamiento públicos. Estas variables sitúan el énfasis en la estabilidad financiera del Sector público, que inevitablemente supone un estancamiento, cuando no una reducción, de sus dimensiones (vid. Fuentes, 1997; Barea, 1997a, 1997b).

La contención del crecimiento del gasto público plantea la necesidad de adoptar decisiones inaplazables en cuanto a qué partidas reducir: una solución fácil e irracional será acudir a recortes lineales y no meditados; pero la alternativa racional y lógica, aunque más difícil, será la reforma y reestructuración del sector público. Esta reforma se viene acometiendo en los países occidentales bajo el prisma de la búsqueda de la calidad y la eficiencia en los servicios públicos y en la gestión a partir de una profunda reflexión acerca del papel y del funcionamiento del sector público tradicional, que ha venido plasmándose en nuevas propuestas y modelos recogidos bajo el rótulo genérico de la Nueva Gestión Pública (New Public Management, NPM), a la que más adelante nos referiremos. El parámetro de la calidad vamos a entenderlo en este punto como eficacia en la consecución de los objetivos, de forma eficiente y económica, respetando los principios éticos de la equidad y las exigencias de la conservación del medio ambiente. En definitiva, el respeto a las cinco "Es", tradicionalmente mencionadas como paradigma rector de una gestión pública de calidad, aunque escasamente concretadas en términos operativos en la mayor parte de las ocasiones (vid. Benito y Hernández, 1995). En el escenario actual de la economía internacional, caracterizado por la globalización, calidad en los servicios ha de significar también competitividad del sector público, lo que supone que la gestión pública ha de ser lo suficientemente sólida para resistir su comparabilidad con los resultados conseguidos por otros agentes económicos que llevan a cabo actuaciones iguales o similares a las desarrolladas por un ente público determinado, lo que modernamente se ha instrumentado a través de la técnica del benchmarking.

Es evidente que la reforma y la racionalización de la gestión pública planteará nuevos requerimientos informativos para la adopción de las decisiones, al tiempo que su orientación hacia el ciudadano exige un nuevo concepto de rendición de cuentas, con mayores y más desarrolladas necesidades de información, tanto económico-financiera como social y medioambiental. En definitiva, se hace imprescindible una superior transparencia de las entidades públicas.

En la Administración Pública tradicional, el sistema organizativo ha permitido y estimulado el desarrollo de una cultura de la gestión basada en la rutina y la inercia, donde las nuevas iniciativas y la innovación han encontrado, por lo general, todo tipo de dificultades y bastantes riesgos para su diseño y puesta en práctica. Esta situación es difícilmente compatible con un sector público importante, garantía de los más débiles y que funcione de acuerdo con los requerimientos de equilibrio financiero, calidad y transparencia señalados con anterioridad. Un funcionamiento egoísta de los insiders ha contribuido a alimentar y prolongar esta situación, radicalmente incompatible con las exigencias de un Estado moderno en el mundo occidental.

Esta situación ha puesto así de manifiesto la necesidad urgente de una reforma de la gestión pública, dentro del marco de una nueva cultura política, social y administrativa que cuente con el apoyo de los diferentes agentes implicados, en especial de los propios empleados públicos. Ante la crisis evidente del modelo burocrático de gestión pública (vid. Adamaschek, 1998; Barea, 1997a; Barea y Gómez, 1994; Jenkins, Caines y Jackson, 1989; McCullock y Ball, 1992; Budäus y Buchholtz, 1996; Schedler, 1996) se han desarrollado unas líneas maestras para su reforma que parten de la teoría del Public Choice y que han dado lugar a lo que se conoce internacionalmente como New Public Management (NPM). La descripción de estas líneas maestras la centraremos en los aspectos que comentamos a continuación (Fig. 1).

1.1 Desregulación

El exceso de normas, que aspiran a cubrir todos los aspectos de la actividad económico-financiera a un nivel de detalle excesivo, constituye sin duda un aspecto paralizante para la buena gestión. Es refugio de burócratas y mecanismo obstruccionista de primer orden en manos de personas con conocimiento de los entresijos de las normas y empeñadas en paralizar cualquier reforma. Se buscará, pues, al igual que en el sector empresarial, menos reglas y normas y mayor énfasis en el establecimiento de objetivos más concretos y determinados, cuantificados razonablemente y aptos para llevar a cabo un seguimiento de su grado de consecución. Por supuesto que esta característica no supone en absoluto la ausencia de normas, sino el establecimiento de las mismas de modo racional, respondiendo a un planteamiento estratégico de la gestión y permitiendo su aplicación flexible, ya que difícilmente podrían preverse todas las circunstancias impuestas por la realidad cotidiana, por muy prolijas y detallistas que resulten.

1.2 Orientación hacia el cliente

Frente a una función pública orientada hacia dentro se impone una atención a los clientes de la entidades públicas. Estos clientes son diversos, pero en último lugar siempre están los ciudadanos, que son los principales destinatarios de los servicios públicos, ante los cuales convendría introducir la filosofía de la calidad total y la prestación de servicios sin dilaciones innecesarias en el tiempo oportuno.

Además de clientes, los ciudadanos son los "principales" de una relación de agencia, por razones democráticas y por razones financiero-patrimoniales, en tanto que financiadores de los servicios a través de impuestos, tasas y precios públicos, y depositarios últimos de la soberanía popular. Sobre esta relación hablaremos más adelante en este mismo trabajo.

1.3 Énfasis en las responsabilidades de gestión y motivación para las mejoras

En el modelo tradicional existen responsabilidades penales, civiles y administrativas de los gestores públicos, tanto funcionarios como electos y otros funcionarios que de forma directa o indirecta gestionen recursos públicos. Sin embargo, en la mayor parte de los casos no existen propiamente responsabilidades de gestión ante la ausencia de objetivos y delimitación de funciones y responsables. Se trata, pues, de definir adecuadamente los objetivos, diseñar los procesos de gestión y asignar responsabilidades en los diferentes niveles. Sólo a partir de un sistema diseñado por responsabilidades podremos hablar propiamente de establecimiento de incentivos que sirvan de manera efectiva para la mejora de la gestión, más bien desmotivada o desincentivada en los esquemas burocráticos tradicionales.

1.4 Introducción de la competencia y el mercado

La ausencia de competencia se considera una de las causas fundamentales de las deficiencias de los servicios y comportamientos públicos. En consecuencia, la introducción de los mecanismos de mercado constituye una preocupación central en el marco de la nueva gestión pública no solamente en el caso de servicios asumibles por la iniciativa privada, sino también como referencia para el caso de servicios públicos puros. Del lado de la demanda, conectaremos con la orientación hacia el cliente, y cuánto puede, debe o está dispuesto a pagar por unos servicios. Del lado de la oferta, los entes públicos no funcionan en un mundo distinto y aislado de los competidores privados, con los cuales deberá coexistir sin privilegios especiales, excepción hecha de razones estratégicas especiales.

Cuando los mercados existan, sean reales, la regla será utilizarlos y competir; cuando no existan o no funcionen, la regla será imitarlos, crear mercados virtuales o de referencia: en este sentido la técnica del benchmarking está resultando de gran utilidad.

1.5 Métodos de evaluación y técnicas de gestión

La evaluación debe estar presente ens todos los niveles de la gestión pública: evaluación de políticas, funcionamiento de sistemas, desempeño de los responsables, impacto de las medidas en los ciudadanos, eficiencia en el empleo de los recursos, etc. Para ello hay que acudir a cuantificaciones, financieras o no, de magnitudes que puedan ser representativas de aquellos aspectos que se pretende evaluar. Las nuevas técnicas de management, desarrolladas en las últimas décadas en el campo empresarial, deben introducirse igualmente en el nuevo marco de la gestión pública. Para ello será necesario reformar estructuras legales, actualizar la cultura de gestión, interesar a los funcionarios de forma activa e introducir los recursos humanos y materiales necesarios, en especial en materia de tecnología de la información.

1.6 Descentralización

En los años ochenta se desarrolla en el Reino Unido el proyecto Next Steps, inspirado en la filosofía de la mejora de la Administración Pública a través de la utilización de los recursos disponibles en la prestación de servicios de más calidad. Así, frente a la idea de una gran organización dirigida desde el centro, se opta por unidades de gestión más pequeñas y discretas, una estructura más "federal" (Phippard, 1994). En esta línea, la descentralización supone asignar objetivos más concretos, con una perspectiva más operativa, y poder así llevar a cabo su seguimiento con mayor efectividad. La creación de agencias o entidades públicas más reducidas, con más flexibilidad en la normativa a aplicar y sometidas a la lógica del mercado, sería el instrumento adecuado para llevar adelante la descentralización. Es cierto, sin embargo, que en muchas ocasiones nuestra experiencia ha sido la de creación de empresas públicas que homologan sus sueldos a las privadas, pero que en realidad siguen sin la debida eficiencia, al abrigo de los auténticos mecanismos competitivos del mercado (vid. Gimeno, 1997).

1.7 Reorganización e implicación de la función pública en la gestión y las reformas

La función pública tradicional, al abrigo de los mecanismos de reclutamiento, formación continuada y actualización, reestructuración y despido propios de las empresas y sin los mecanismos de responsabilidad y motivación señalados, puede ser un freno importante para cualquier reforma. Parece necesario, imprescindible, implicar a los servidores públicos en la reforma de gestión pública, ya que son, al menos en el caso de la administración, los principales inputs y los directos prestadores de los servicios públicos a los ciudadanos.

Difícilmente puede pensarse en el éxito de cualquier reforma, aunque sea discreto, al margen de esta función pública. El equilibrio entre la debida independencia y profesionalidad de estos funcionarios y la consecución de los objetivos estratégicos de las organizaciones constituye así el gran reto que éstas tienen planteado en la actualidad.

1.8 Mayor sensibilidad hacia cuestiones medioambientales e implicación ciudadana en programas de solidaridad social

Junto con los parámetros anteriores, que suponen en gran medida una importación al sector público de las exigencias del mercado y la cultura de la calidad en la gestión, las entidades públicas tienen que tomar nota de un cambio cualitativo en la apreciación de los ciudadanos en cuestiones medioambientales y programas de solidaridad social, entendida dentro del marco de la globalización no sólo económica, sino también humanitaria. Las proporciones de los presupuestos dedicadas a estos fines son cada día más significativas, y no ha crecido de forma pareja la eficacia de los mecanismos de control, por lo que se trata de un ámbito especialmente sensible desde el punto de vista de la fiscalización y la auditoría de la gestión pública y la asignación de sus recursos.

Por encima de los aspectos particulares descritos se sitúa la perspectiva estratégica en la gestión de las entidades públicas, traducida en el establecimiento claro de unos objetivos, de una cultura gerencial y de una identificación de todos los miembros de la organización con esos objetivos y esa cultura. La consecución de esta reforma, hasta su mismo planteamiento, requiere, sin duda, de una voluntad política decidida y clara. Es necesario el convencimiento de que cualquier recorte en el Sector público llevado a cabo en forma simplista y lineal, sin considerar su reestructuración y la mejor atención al ciudadano, será injusto y se traducirá en un retroceso de las conquistas y prestaciones sociales, porque la asignación de recursos no será la adecuada. Todo lo que no sea partir de esta premisa y asumir los costes políticos que inevitablemente conlleva será una operación de "maquillaje" que sólo generará frustración, desprestigio para las reformas y, en definitiva, mayor injusticia. La existencia de experiencias de éxito en estas materias es, sin duda, una inyección de optimismo y una exigencia moral para su consecución. La red de ciudades seleccionadas y estructuradas por la Fundación Bertelsmann para experimentar y estimular la implantación de mejoras en la gestión municipal constituye, sin duda, una referencia importante y de gran utilidad en el ámbito local (Adamaschek, 1998; Pröhl, 1997).

En nuestro país [España], la Constitución consagra el Estado social y democrático de Derecho, en el que la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político son los valores superiores en los que se fundamenta (art. l). Por otra parte, el artículo 31.2 de nuestra Carta Magna establece que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, sujetándose en su programación y ejecución a los criterios de eficiencia y economía.

En términos más concretos y próximos a la concepción de la gestión pública descrita en párrafos anteriores se manifiesta la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), que recoge los criterios inspiradores de la gestión pública en los términos siguientes:

• En lo relativo a la desregulación, y salvado en cualquier caso el principio de legalidad, se plantea desde la propia exposición de motivos la necesidad de acometer procesos de supresión y simplificación administrativa, objetivo que liga con el mejor servicio a los ciudadanos, dentro del principio de simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos (art. 3). La racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión es un principio de funcionamiento que conecta igualmente con la simplificación normativa y con el énfasis en los objetivos, al cual nos referiremos más adelante.
• La orientación hacia el cliente se plasma en el principio de servicio a los ciudadanos, que propugna la efectividad de sus derechos en relación con la Administración, haciendo referencia a la mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, así como al establecimiento de estándares de calidad (arts. 3 y 4).
• En cuanto al énfasis en las responsabilidades de gestión y motivación para las mejoras, se habla del principio de jerarquía y del principio de responsabilidad por la gestión pública entre los principios de organización (art. 3). Estos principios no encuentran, sin embargo, un desarrollo ulterior que suponga un camino efectivo para la mejora de la gestión.
• La introducción de la competencia y el mercado no se contempla explícitamente en el texto legal, pero sí se mencionan con insistencia los criterios de economía y eficiencia: economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales, así como eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (art. 3).
• El énfasis en los objetivos y su nivel de cumplimiento está recogido en los principios de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados y el de programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y de los resultados (art. 3). No se aborda, sin embargo, ni siquiera en términos programáticos, el desarrollo de técnicas de evaluación de la gestión.
• La descentralización es uno de los aspectos en los que se hace más énfasis en la LOFAGE, estableciendo los principios de descentralización funcional y desconcentración funcional y territorial, complementados con los principios de coordinación y cooperación y coordinación con las otras Administraciones Públicas. El desarrollo incide especialmente en la organización territorial y servicios periféricos del Estado, más que en el desarrollo de la cultura y los métodos de descentralización en la gestión (art. 3, junto con los capítulos II y III).
• No se aborda la implicación de la función pública en la gestión de la reforma y su reorganización, salvo la profesionalización de los órganos directivos, cuyos titulares deberán designarse atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia.
• Es importante el énfasis en la objetividad y transparencia de la actuación administrativa (art.3), que en la exposición de motivos se concibe no sólo como una garantía para los ciudadanos, sino también como un criterio de actuación general del aparato público.

La información sobre la gestión, su seguimiento y su control no se encuentra, sin embargo, desarrollada. La reciente reforma de la Ley General Presupuestaria no ha pasado de ser un ajuste técnico de la misma a la LOFAGE y a las sucesivas Leyes de Presupuestos, quedando pospuesta su reforma en profundidad, en la que se aborde una revisión de alcance de los objetivos y contenido de la información pública y la rendición de cuentas, con inclusión en la misma de aspectos no financieros, relativos a la gestión y su calidad, al cumplimiento de los objetivos, a los costes de los servicios públicos y la eficiencia productiva de los entes públicos, entre otros aspectos necesarios para evaluar y controlar la gestión de los recursos económicos por parte de las entidades públicas.

En definitiva, en nuestro país nos encontramos en los inicios del proceso. En la fase de los principios generales, sin que se haya iniciado propiamente la fase de las reformas reales y la introducción de la nueva cultura de la gestión y transparencia en la información. Quizá lo más negativo sea que se ha hablado demasiado de la información y el control de la eficacia, la eficiencia y la economía, sin una contrapartida consistente en la realidad. Con ello puede haberse creado un clima de complacencia y estancamiento en uno de los casos, de escepticismo e incredulidad en otros, y de frustración y desánimo entre quienes han dedicado esfuerzo e ilusión a tal proyecto. En cualquier caso, las reformas son imprescindibles y el resto es hacerlas de manera adecuada, lejos de los reajustes y recortes improvisados e irracionales, cuyo mal diseño y ejecución siempre acabará pasando factura, de forma inmediata, a los funcionarios más honestos y competentes, y al final del proceso, a los ciudadanos.