2. Entorno y estructura organizativa de los entes públicos

El análisis de la actuación de las entidades públicas se efectúa tomando en consideración dos tipos de variables: las variables relativas al entorno en el que llevan a cabo su actuación, así como el impacto de la misma sobre aquél, y las variables relativas al funcionamiento interno y organización de las propias entidades. Tanto unas como otras variables son de tipo financiero y no financiero. La tradicional exclusión de variables de carácter no financiero de los sistemas de información estructurados por las entidades está haciendo crisis rápidamente, dada la insuficiencia de las variables financieras para adoptar correctamente las decisiones y posibilitar un adecuado control de la gestión.

En cuanto al entorno en el que desarrollan su actuación las entidades públicas, las variables que las definen y caracterizan son de índole diversa, incluyendo variables socio-políticas, económico-financieras y medioambientales. Estas variables supondrán información relevante para la toma de decisiones de las entidades públicas e incorporarán igualmente el impacto de su actuación. En consecuencia, existirá información referente al entorno en sí de las entidades y al impacto de su gestión sobre los escenarios socio-económicos en los que actúan. La información sobre este impacto será la que deberán analizar los evaluadores y auditores, considerando al propio tiempo los condicionantes que el propio entorno impone a la gestión.

La información sobre el propio entorno reviste un especial interés para cualquier entidad en tanto en cuanto de ella dependerán las posibilidades de obtención de recursos financieros (a través de impuestos, tasas y precios públicos, transferencias o endeudamiento, fundamentalmente), realización de proyectos de inversión concretos o reforma de la propia estructura organizativa y filosofía de gestión de la entidad. Así, la evolución económica y social -tanto la internacional como la nacional y la más próxima geográfica y socialmente a la entidad-, los mecanismos financieros y el comportamiento de los mercados, las percepciones y aspiraciones de los ciudadanos, la evolución del marco legal y la propia cultura política son variables que necesariamente habrán de tenerse en cuenta para analizar la situación, las actuaciones y las estrategias a seguir por la entidad considerada. Especial sensibilidad ciudadana generan, sin duda, las variables de tipo medioambiental, así como la actuación solidaria y en pro de la equidad social desarrollada por las instancias públicas, ya directamente o a través de ayudas y regulación de entidades privadas, como es el caso de las organizaciones no gubernamentales.

La información referente a estas variables de entorno viene recogida en:

• Los propios estados contables de las empresas y otras entidades con las que se relaciona la entidad considerada (informes de carácter microeconómico derivados de los sistemas de información contable de otras empresas y entidades).
• Las cuentas nacionales, cuya información ha de resultar comparable y fácilmente reconciliable con la derivada de la contabilidad pública microeconómica (vid. Jones y Lüder, 1996).
• Las bases de datos, especialmente de carácter estadístico y contenidos socioeconómico y medioambiental.
• Otras fuentes de información escasamente estructuradas, como los medios de comunicación de masas, los contactos derivados de la propia actuación de la entidad, etc. (sobre relación entre contabilidad nacional y contabilidad pública).

Por lo general, los gestores públicos no utilizan suficientemente esta información sobre el entorno, en parte por la dificultad para obtenerla y en parte por las deficiencias que en muchas ocasiones presenta. Sin embargo, la ausencia de comparabilidad con otras entidades similares, la falta de realismo en las hipótesis de crecimiento de los ingresos, el desconocimiento de la evolución de las necesidades de servicios públicos, etc., generan los más graves problemas con los que suelen encontrarse las entidades públicas en su gestión.

La otra vertiente informativa será la incidencia de la actuación de las entidades sobre este entorno. Tradicionalmente, esta incidencia o impacto sólo ha sido reconocida en sus aspectos financieros. En la actualidad nos encontramos con la necesidad de profundizar y perfeccionar, por una parte, la presentación de esa información financiera, y, por otra, incorporar variables no financieras. De ello hablaremos algo más en el epígrafe dedicado a la rendición de cuentas.

Una segunda categoría de variables es la constituida por las variables de funcionamiento interno y organización de las propias entidades. Estas variables se refieren, tanto al proceso interno de generación de valor y prestación de servicios, como a los procedimientos y controles internos que permiten otorgar seguridad en cuanto a protección de recursos, gestión de la calidad y cumplimiento de las normas.

No todas estas variables se incluyen en la rendición de cuentas. Sin embargo, por la propia naturaleza del sector público y sus usuarios, el número de variables de funcionamiento interno y organizativas a incluir en las cuentas públicas ha de ser mucho mayor que en el caso de las empresas privadas. La descripción de los objetivos, los presupuestos de los que se parte, los costes de los servicios prestados o el impacto de los mismos son aspectos sobre los que las empresas privadas no suelen informar, entre otras razones por las de índole competitiva. Sin embargo, en las entidades públicas observamos una demanda creciente de este tipo de información, acorde con la mayor toma de conciencia sobre sus derechos por parte de los ciudadanos.

Como variables internas más relevantes podemos mencionar las siguientes (vid. IGAE, 1993):

• Los planes, programas y presupuestos por los que se rige la actuación de la entidad, identificando objetivos y metas, estrategias y políticas, y recursos asignados.
• Las referentes a la estructura organizativa de las entidades, que informarán sobre las unidades existentes y su composición, lo que permitirá analizar su congruencia con los objetivos y metas asignados.
• La estructura funcional, con las actividades a desarrollar y las tareas que las componen, así como las cargas de trabajo y los costes.
• Los procedimientos aplicados y su relación con las funciones y tareas a desarrollar.
• Los recursos humanos, incluyendo una valoración de la plantilla y su especialización, la fragmentación del trabajo y la responsabilidad.
• Los medios materiales disponibles, comenzando por el espacio físico disponible y su distribución, con un énfasis especial en los recursos informáticos y su adecuación a las funciones asignadas a cada unidad orgánica.