3. Gobierno y relación de agencia de las entidades públicas. Alcance y contenido actual de la rendición de cuentas

En el marco de la concepción actual de la gestión pública, el Gobierno de los entes que componen el sector público tiene que entenderse como una actividad llevada a cabo por los órganos encargados de dicho Gobierno en interés y tomando en consideración las opiniones y valoraciones de todos los colectivos implicados en la misma (stakeholders) y no una parte de los mismos, por muy cualificados que resulten. En este sentido, deberá tenerse en cuenta de manera preferente la satisfacción de los ciudadanos con los servicios públicos recibidos, dentro, por supuesto, del marco de valores superiores recogidos en la Constitución y los Tratados Internacionales. Deberá vigilarse cuidadosamente el funcionamiento de la relación de agencia y sus implicaciones, procurando minimizar los costes derivados de esta relación y revisar de forma continuada las estrategias y políticas en función de los intereses del principal último de la relación, que son los ciudadanos. En este sentido, la presencia de mecanismos intermedios de control, de organizaciones ciudadanas y de personalidades independientes puede ofrecer mecanismos importantes para conducir el gobierno de los entes públicos de forma próxima a los intereses y preferencias de esos stakeholders, a los que se debe.

Quizá convenga en este punto introducir alguna reflexión a propósito de la relación de agencia en la gestión pública e iniciar una nueva lectura de la misma dentro del marco conceptual adoptado, que supone una modificación importante de las relaciones entre los responsables de las decisiones estratégicas y los responsables de gestionar de forma profesional la producción de servicios públicos (Fig. 2). Se produce así una separación más clara entre quienes adoptan las decisiones de carácter político y los responsables profesionales de las actuaciones tácticas y operativas. Entre ambos se establece una relación de agencia, con la particularidad de que el principal es en último término el ciudadano, representado por los cargos políticos electos, que a su vez mantienen una cierta relación de agencia con la ciudadanía, ante la cual se comprometen a gestionar la consecución de unos objetivos estratégicos determinados.

Los gestores públicos profesionales, como responsables ejecutivos, reciben un mandato de los gobiernos (que actúan frente a ellos como principal), frente a los cuales deben ofrecer unos resultados, informando adecuadamente de ellos y respondiendo en consecuencia de su gestión. (Ver figura 2)

Estamos, pues, ante una cadena de relaciones de agencia (ciudadanos-asambleas de electos-gobiernos-responsables ejecutivos) con un último eslabón representando por los ciudadanos y una primera línea operativa representada por los que producen o prestan directamente los servicios públicos a los ciudadanos (vid. Gago, 1996; Huerta, 1997; Montesinos, 1998). La contratación externa y la privatización de los servicios públicos introducen otro componente adicional a esta cadena de agencia, constituido por los terceros a los que se encarga la prestación de los servicios públicos, que no pueden dejarse al margen de la responsabilidad pública precisamente por el tipo de servicios que gestionan.

Al igual que las nuevas coordenadas de la gestión pública tienen un importante impacto en la rendición de cuentas, también introducen peculiaridades significativas en la cadena de relaciones de agencia de las entidades públicas. En efecto, si la relación de agencia ya presenta de por sí problemas en el ámbito de las empresas (vid. Gago, 1996: 37 y ss), en el ámbito de las entidades públicas, especialmente las administrativas, esta relación tiene unos costes mayores para el principal en tanto en cuanto la discrecionalidad directiva de los agentes es mayor y los mecanismos compensatorios mediante incentivos a su actuación en el sentido perseguido por el principal son más difíciles de introducir y mucho más de mantener establemente en funcionamiento (vid. Huerta, 1997).

La aversión al esfuerzo y el oportunismo de los agentes en los diferentes niveles son factores negativos para el funcionamiento de la relación de agencia, cuya reducción por medio de sistemas de promoción, complementos salariales, prestigio, etc. resulta mucho más difícil que en las empresas, fundamentalmente por la rigidez tradicional de la función pública. Junto a los incentivos, el principal tiene que soportar los costes derivados de la introducción de controles (costes monitoring) y de las restricciones a su actuación derivadas de las condiciones de los contratos (costes bonding), costes que en la Administración Pública tienden a hacerse más potentes ante la menor efectividad de los incentivos y la menor experiencia técnica de los principales; sin embargo, el carácter más exigente o estricto de estos controles no quiere decir que sean más efectivos, efectuados como están a su vez por personas que desempeñan el papel de agentes y se hallan, por tanto, sujetas a una dinámica similar a aquéllos cuya conducta han de controlar. Los costes residuales de la agencia pública, aquéllos que restan satisfacción a los principales sin ser evitados por los costes monitoring y bonding, tienden así a ser más significativos que los de la relación privada de agencia.

Por su parte, los principales disponen como regla general de menos información que los agentes, lo cual dificulta su acción para hacer que el agente se comporte de acuerdo con sus intereses. En el caso de los representantes políticos, su impericia, rotación en el cargo y ausencia de formación técnica aumenta por lo general esta asimetría informativa, lo cual viene a agudizar en términos comparativos el problema de la agencia pública. Por su parte, los ciudadanos todavía tienen una asimetría informativa mayor con respecto a sus representantes y los funcionarios con los que se relacionan.

En cuanto a la subcontratación y privatización de servicios públicos, frente a los beneficios de la mayor competitividad hay que tener en cuenta que se producirán nuevos costes de agencia, tanto de monitoring como bonding, junto con unos costes residuales que pueden ser significativos, especialmente cuando el control y seguimiento de la calidad de las prestaciones no resulta efectivo, por no realizarse correctamente o por presentar dificultades insuperables.

En este contexto, el concepto de responsabilidad política, social y financiera de los gestores públicos frente a sus principales resulta sensiblemente reforzado y correlativamente se ve ampliado el contenido y alcance de la rendición de cuentas. Dentro de los mecanismos intermedios de control destinados a proteger los intereses de los principales de la relación de agencia en las entidades públicas, la auditoría, y en especial la auditoría externa, está llamada a desarrollar uno de los papeles más significativos. Habida cuenta que el papel de la fiscalización y la auditoría públicas incidirá fundamentalmente en la verificación del adecuado cumplimiento de la responsabilidad de los gestores y en la explicación de su gestión realizada a través de la rendición de cuentas, cuyas características están sufriendo un cambio tan importante y significativo, no resulta aventurado señalar que nos encontramos ante una perspectiva de profunda revisión del papel y del alcance de esa fiscalización de la gestión pública en orden a garantizar su objetividad y eficacia.

Al comenzar este trabajo hemos hablado de la transparencia informativa como uno de los parámetros en los que se ha de fundamentar la reforma de la gestión pública. Esta transparencia es necesaria tanto hacia fuera como hacia dentro de las entidades, en tanto en cuanto habrá que facilitar la adecuada adopción de decisiones, tanto por parte de los terceros que se relacionan con las entidades públicas como por los gestores de las mismas.

El concepto de rendición de cuentas constituye la principal manifestación de la responsabilidad por la administración de los recursos públicos, puestos en manos de los electos y gestores públicos por parte de los ciudadanos. En la actualidad, la rendición de cuentas cobra una dimensión y un alcance diferentes a la vista de los nuevos y más amplios objetivos y pautas de comportamiento atribuidos a las entidades públicas. Parece imponerse la necesidad de una mayor apertura de los gestores públicos hacia todas aquellas instancias que representan a los depositarios de la soberanía popular (la ciudadanía y los representantes electos); las fuentes de sus recursos financieros (los contribuyentes, entidades públicas y privadas que efectúen aportaciones); los clientes de los bienes y servicios públicos (fundamentalmente los ciudadanos y el público en general, junto con terceros vinculados por relaciones empresariales o de otra índole), y los suministradores de bienes y servicios, con o sin contraprestación. Frente a todas estas categorías de usuarios, los entes públicos y sus gestores han de asumir una cultura de rendición de cuentas y presentación de información más transparente, cualitativamente distinta a la tradicional, oportuna en el tiempo, relevante y sometida a controles externos e independientes, garantes profesionales de la veracidad y adecuación de la información que se proporciona.

En la información a rendir por parte de las entidades públicas podemos diferenciar dos grandes grupos de componentes: componentes financieros y componentes de gestión (Fig. 3). Los primeros se corresponden con el concepto convencional de estados financieros, en tanto que los segundos incorporan información específicamente de gestión. No cabe duda de que los estados contables de la contabilidad financiera y presupuestaria de las entidades públicas incorporan información referente a la gestión en tanto en cuanto incluyen variables económicas y financieras derivadas de la misma; sin embargo, su elaboración y presentación van orientadas fundamentalmente hacia la evaluación de su equilibrio financiero, más que a la evaluación de su gestión, que requieren desarrollos específicos, centrados por lo general en los denominados indicadores de gestión. (Ver firgura 3)

En lo referente a los componentes financieros de la rendición de cuentas, existen dos criterios para la rendición de cuentas y la toma de decisiones: el criterio de la autorización para la asignación de fondos y el criterio del control o la propiedad (IFAC., 1996, § 32-79).

De acuerdo con el criterio de la autorización para la asignación de los fondos, los recursos considerados en las cuentas son únicamente los fondos líquidos, y las entidades que informan y transacciones incluidas son aquéllas que se financian predominantemente a través del presupuesto, es decir, el sector presupuestario.

Cuando se adopta el criterio del control o de la propiedad se incluyen en la cuentas todos los recursos de los que el Gobierno es responsable. Las entidades que informan y las transacciones consideradas son aquéllas que el Gobierno controla o posee, es decir, tanto el sector presupuestario como el no presupuestario.

Finalmente, si la información de las entidades públicas ha de servir para una adecuada rendición de cuentas y para facilitar la adopción de decisiones a los distintos tipos de usuarios, parece lógico que, junto con la información financiera convencional mencionada, se incorporen a la rendición de cuentas componentes de gestión más específicos. En tal sentido, resulta significativa la posición del GASB norteamericano, cuando considera que la información de esta naturaleza -información SEA (Service Efforts and Accomplishments Reporting)- debe incluirse entre la información externa de carácter general de las entidades públicas, si bien reconoce la ausencia de normas reguladoras en los propios Estados Unidos (GASB, 1987: § 77; 1994: § 5 y 6; Benito y Hernández, 1995).

Los aspectos a los que ha de venir referida la información de las entidades públicas en materia de gestión son la eficacia, la eficiencia y la economía, aspectos a los que cada vez resulta más adecuado añadir los de equidad y ecología.
La eficacia surge de la comparación entre los objetivos fijados a las acciones y los resultados o impacto real de las mismas (eficacia en los objetivos). También se habla de eficacia en el coste cuando se comparan estos resultados finales de las acciones con los costes en los que se ha incurrido para lograrlos.

La eficiencia, rendimiento o productividad resulta de la comparación de los productos o servicios obtenidos de la actividad pública (outputs) y los recursos productivos utilizados para ello (inputs), en unidades físicas o valoradas ambas magnitudes en términos monetarios.

La economía se traduce en la consecución de los menores costes de los recursos productivos utilizados en la adquisición de dichos recursos en igualdad de características técnicas y suponiendo las mismas condiciones en cuanto a la eficacia y la eficiencia del proceso.

A estos tres conceptos suelen añadirse otras dos "Es": la equidad, planteada como incidencia de los resultados finales de la acción pública sobre la justicia y el equilibrio en la situación de los ciudadanos, y la ecología, centrada en el análisis del impacto de la actuación de las entidades públicas sobre el medio ambiente. La eficacia, la equidad y la preservación del equilibrio ecológico han de considerarse responsabilidades genuinas de la alta dirección política. La eficiencia es responsabilidad de la dirección ejecutiva y la consecución de la economía ha de procurarse por parte de los responsables de los diferentes departamentos de la entidad.

La información sobre estos aspectos, y en concreto sobre la eficacia, eficiencia y economía, está relacionada en bastantes ocasiones con las magnitudes incluidas en la cuenta de resultados. Así, los ingresos por recaudación nos informarán de la eficacia con la que se han cubierto los objetivos fijados; en tal sentido los costes de los servicios nos aproximarán a la economía con la que se ha trabajado, y los segmentos del resultado nos proporcionarán información sobre la eficiencia de la gestión. No obstante, la utilidad de esta información será demasiado limitada, bien porque aparece demasiado agregada, bien porque no se encuentran todas las variables necesarias para elaborar una opinión, ya que muchas de ellas no son financieras.

La información sobre la gestión sobrepasa, pues, los estrictos límites de la información financiera y puede resultar muy prolija, lo cual le restará utilidad, ya que al usuario le será difícil detectar los aspectos significativos. Por eso es importante seleccionar y desarrollar un conjunto de indicadores de la eficacia, eficiencia y economía de la actuación de la entidad que reúnan determinadas características para resultar útiles con vistas a cubrir los objetivos para esta área de los sistemas de información, que bien podemos considerar inserta dentro de la contabilidad analítica de la entidad. Los requisitos más significativos de estos indicadores son la fiabilidad, claridad, relevancia, sencillez, comparabilidad, oportunidad, uniformidad y aceptación por parte de los agentes y usuarios. En la búsqueda y definición de estos indicadores habrá que tener muy presente el enfoque estratégico y la cultura de la gestión de la entidad que se considere. Estos indicadores resultarán especialmente relevantes y necesarios para la puesta en práctica del nuevo modelo de gestión pública descrito al comienzo de este trabajo.

Los indicadores se pueden clasificar atendiendo a diversos criterios, de los cuales tomaremos aquí tres en consideración: a) la eficacia, eficiencia y economía (Fig. 4); b) los objetivos estratégicos, y c) las funciones que desarrolla la entidad considerada (Fig. 5).

Comenzando por el primer criterio clasificativo, tendremos (vid. GASB, 1994):

• Indicadores de eficacia o medidas de cumplimiento, diferenciando los relativos a las unidades de productos o servicios (outputs) obtenidas y los indicadores de resultados o impacto (outcome) producidos por la actuación de la entidad.
• Indicadores de economía, relativos a los recursos utilizados, tanto en términos financieros como no financieros, cuantitativos o no cuantitativos.
• Indicadores de eficiencia, que relacionan los productos o servicios obtenidos y su impacto con los recursos utilizados y su coste. Pueden utilizarse unidades físicas o monetarias o combinar ambas medidas.

Los objetivos estratégicos identifican las grandes áreas de atención de la política de la entidad para un período determinado, y puede ser adecuado centrar entre ellos el desarrollo de una batería de indicadores. Así, por ejemplo, un municipio puede establecer como principales objetivos estratégicos (vid. Adamaschek, 1998):

• El cumplimiento de tareas específicas. Los indicadores de eficacia, eficiencia y economía se enfocarán por actividades y responsables.Satisfacción de los clientes, esencialmente los ciudadanos. En este caso, los indicadores de eficacia, en cuanto a impacto, serán sin duda los más utilizados.
• Satisfacción de los empleados. Indicadores de economía y eficiencia serán los más representativos de la satisfacción de los empleados y su reflejo en el trabajo que realizan.
• Eficacia de los costes. Implicará el cálculo de recursos utilizados y su coste para su ulterior comparación con los resultados obtenidos o impacto de los mismos.
  

Finalmente, el énfasis en el primero de los objetivos señalados conduce al desarrollo de indicadores por cada una de las funciones desarrolladas por la entidad. Ésta es la metodología desarrollada para las Corporaciones Locales inglesas por la Audit Commission como parte de la Carta de los Ciudadanos (vid. Audit Commission, 1993; Navarro, 1996).

A partir de la información segmentada por funciones, un buen sistema de información contable deberá permitir establecer estados financieros sectoriales (Coopers & Lybrand, 1992), que podrían agruparse en torno a dos grupos de información (información de naturaleza económica y de gestión, ya que la financiera se presentará consolidada para toda la entidad o grupo local): a) estado de objetivos y gestión de servicios: b) estado de costes e ingresos operativos del ejercicio.

El estado de objetivos y gestión de los servicios ha de presentar, para cada función considerada, de forma clara y concisa, la descripción de la actividad, el objetivo estratégico, algunos indicadores significativos de la gestión realizada (pocos indicadores y cuantificados), así como un breve comentario de la gerencia sobre la actuación realizada.

En cuanto al estado de costes e ingresos operativos, ha de presentar un detalle de los ingresos, costes e información significativa acerca del consumo de los principales factores de producción. No todas las funciones generan ingresos, por lo que en muchas de ellas se trata más bien de un estado de costes de las operaciones del ejercicio.