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De
la presupuestación por programas a la presupuestación por desempeño:
el desafío para las economías de los mercados emergentes*
Jack Diamond** |
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* Este
documento de trabajo fue publicado originalmente por el Departamento de
Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional y ha sido incluido en
la corriente edición de la Revista Internacional de Presupuesto Público
con permiso concedido por la institución. Las opiniones expresadas en
este Documento de trabajo son responsabilidad del autor y no representan,
necesariamente, las del FMI ni la política del FMI. Los documentos de
trabajo describen investigaciones en curso del autor y se publican para
generar comentarios y promover el debate.
** El autor agradece los comentarios recibidos de los colegas del
Departamento de Asuntos Fiscales del FMI. En particular agradece a los
Sres. James Brunby, Ian Lienert, y Feridoum Sarraf, y a la Sra. Christiane
Rochler. Como siempre, si hubiera errores, éstos pertenecen al autor. |
I. Introducción
Este documento examina
primero la progresión del "antiguo" modelo de presupuestación por
desempeño -introducido en los Estados Unidos hace más de medio siglo- hasta el
"nuevo" modelo de presupuestación por desempeño. Este último, que
contiene muchos de los elementos del antiguo modelo, se está aplicando cada vez
más en las economías avanzadas, incluyendo los Estados Unidos. Usando la
clasificación de modelos presupuestarios derivada de este examen, se puede
considerar que muchas de las economías de los mercados emergentes han
introducido alguna forma de presupuestación por programas, aunque debemos
admitir que el término se usa muy ampliamente. Sin embargo, todavía deben
avanzar más hacia la presupuestación por producción e incorporar,
subsiguientemente, las reformas requeridas para la nueva presupuestación por
desempeño. En este documento se probará que, al dar este paso, las economías
de los mercados emergentes no hicieron un uso completo de sus presupuestos por
programas para mejorar el manejo del presupuesto. Se reconoce que no es fácil
tomar esta medida y que se requiere la introducción de cuatro elementos
principales para asegurar el éxito de la misma. Estos elementos deben
considerarse la base de la estrategia para introducir el nuevo modelo de
presupuestación por desempeño.
Se demuestra que los cuatro
elementos principales de esta estrategia son los que se exponen a continuación.
Primero, cualquier estructura de programa existente se deberá fijar en un
contexto más amplio de planificación y política de presupuesto. Deberá ser
una parte integrante de un plan estratégico de gastos a mediano plazo que
conecte los objetivos de la política con planes detallados de presupuesto
anual. Esto refleja el hecho de que, en los países industriales, la
introducción de un nuevo enfoque de presupuestación por desempeño se fue
dando, paralelamente, con la mayor confianza en los marcos de presupuesto a
mediano plazo. Segundo, existe, a menudo, la necesidad de rediseñar o depurar
estructuras de programas actuales para eliminar restricciones de información e
institucionales que, con frecuencia, impiden su utilidad para los
administradores de presupuestos. Tercero, existe, también a menudo, una
necesidad de mejorar los sistemas de determinación del costo del presupuesto,
cuyo papel, que es bastante limitado en los sistemas tradicionales de
presupuesto, debe expandirse. Cuarto, y quizás más difícil, es necesario
introducir un nuevo sistema de rendición de cuentas e incentivos de
presupuesto, reconociendo, de este modo, que el manejo del presupuesto es sólo
una dimensión del manejo eficaz de los recursos públicos.
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