Hacia una buena gestión fiscal1

En aquellos países en los cuales se introdujeron cambios cuyo objetivo es mejorar la calidad de la gestión fiscal, fueron aprobadas normas jurídicas para la transparencia de la política fiscal (a la cual se le concede enorme importancia), la declaración de información sobre las finanzas públicas y la responsabilización formal del Gobierno ante la ciudadanía por su desempeño fiscal.

En este sentido, Nueva Zelanda promulgó, en 1994, la Ley de Responsabilidad Fiscal, Australia aprobó la Carta de Honestidad Presupuestaria y Gran Bretaña legisló un Código de Estabilidad Fiscal.

Así, resultan altamente significativos los compromisos asumidos por el gobierno neocelandés en la materia, tal como lo señalan sus principios y normas incluidos en la Ley de Responsabilidad Fiscal.

La Ley de Responsabilidad Fiscal

Esta ley detalla, sin ambigüedades, la manera en que el Gobierno debe hacer conocer las políticas que propone, y la forma que adopta para asegurar que la legislatura y la ciudadanía puedan saber cómo se cumple con los principios de la gestión fiscal.

La ley exige los siguientes requisitos:

1. Publicar una declaración de política presupuestaria que contenga prioridades estratégicas para el próximo presupuesto, explicitando las intenciones fiscales a instrumentar a corto plazo, y, a su vez, manifestando los objetivos fiscales a largo plazo, previamente a la presentación del documento a la legislatura.
2. Revelar el impacto de las decisiones fiscales sobre un período de pronóstico trianual, con las debidas actualizaciones en materia económica, tributaria y de gastos.
3. Presentar toda la información financiera conforme a prácticas de contabilidad generalmente aceptadas.
4. Remitir todos los informes que exige la ley a una comisión parlamentaria especializada.

Expectativas planteadas por la ley

Todas estas disposiciones buscan promover aquellas reformas que enfatizaban la creación de incentivos para alcanzar los objetivos que se esperan de los administradores del sector público.

Entre las expectativas planteadas se encuentran:

1. Dar mayor responsabilidad a los jefes de departamentos asociados, con mayores recompensas y castigos en términos contractuales.
2. Poner énfasis en la especificación de las producciones de los bienes y servicios públicos que se esperaba alcanzar y que se definieron previamente.
3. Reducir el control de los insumos.
4. Introducir sistemas de información para medir resultados. Esto, a su vez, se basa en una clara separación entre el ámbito de definición de las políticas y el nivel operativo, la elaboración de contratos de responsabilidad basados en obligaciones nítidamente determinadas, sistemas de administración por resultados, y rendiciones de cuenta claramente expuestas.

Iniciativa de la Administración Financiera

Vale mencionar, en el mismo sentido, la llamada Iniciativa de la Administración Financiera, implementada por el Gobierno inglés, que se promovió como un medio para desarrollar, en cada departamento institucional, una organización y un sistema en donde los administradores de todos los niveles tuvieran:

1. Una clara visión de sus objetivos y un medio para evaluar y, en la medida de lo posible, medir los resultados en relación con esos objetivos.
2. Establecer su responsabilidad para hacer un uso óptimo de los recursos, incluyendo un escrutinio crítico de los resultados.
3. Contar con información -particularmente acerca de los costos- que fomente el adiestramiento especializado de los administradores, como forma de ejercer mejor su responsabilidad.
4. Mejorar el sistema de rendición y los métodos de medición de los resultados.

Presupuesto por responsabilidad

Todos estos movimientos confluyeron en el denominado "presupuesto por responsabilidad", concebido como el instrumento adecuado y conducente para comprobar los efectos de las medidas adoptadas.

El concepto de presupuesto por responsabilidad surge de la experiencia recogida en torno a las habilidades gerenciales desarrolladas en cada institución y a los resultados obtenidos a través de su aplicación.

Es una forma de constituir una red interna de contratos entre los distintos agentes intervinientes dentro un sistema caracterizado por los siguientes rasgos:

1. Las unidades ejecutoras y sus administradores son evaluados en función de las metas por ellos aceptadas.
2. Se utilizan medidas financieras y de evaluación de actividades realizadas para medir y recompensar los logros o penalizar las fallas.
3. Los éxitos o los fracasos son atribuidos enteramente a las decisiones gerenciales o al desempeño de los funcionarios.

Aporte de una nueva ingeniería administrativa

Como vehículo de una nueva ingeniería administrativa, se puede destacar su aporte en los siguientes temas:

1. El ordenamiento en materia de costos y contabilidad, que permite aplicar un sistema de medición y evaluación del desempeño. En el ámbito del presupuesto por responsabilidad, la información respecto de insumos, costos, actividades y producciones es significativamente importante.
2. Definir adecuadamente la estructura de responsabilidades, es decir, la asignación, dentro de la organización, de autoridad y responsabilidad a las personas. En esta dinámica, la autoridad y la responsabilidad deben ser determinadas y concedidas sin ambigüedades.
3. Se determina que el trabajo debe ser ordenado a partir de unidades administrativas, de acuerdo a su misión, función o región, configurando una nueva forma orgánica.
4. Se determina que los centros administrativos y de responsabilidad deben actuar de acuerdo con la estructura contable, dado que la información que la misma provee puede ser usada para coordinar las actividades de las distintas unidades ejecutoras como, también, para influenciar la acción de los gerentes.

Existencia de reglas básicas

En el presupuesto por responsabilidad existen dos reglas básicas que orientan el diseño institucional:

La primera es que la estructura debe ser lo más descentralizada posible. La experiencia indica que la eficacia de las entidades grandes y complejas se eleva cuando la autoridad y la responsabilidad son delegadas dentro de la trama organizacional.

La descentralización requiere, previamente, una definición del propósito o función de cada unidad administrativa y centro de responsabilidad, estableciendo los procedimientos para fijar objetivos y monitorear, así como reglas que determinen pautas de recompensas. Exige, adicionalmente, una estructura contable que ligue cada centro a las metas institucionales.

En el marco de esta dinámica, la delegación de autoridad significa dar a los gerentes la máxima posibilidad de hacer viables sus unidades productivas, sujetándolas a las menores restricciones. Ello, a su vez, requiere que todas las decisiones puedan ser consideradas en términos de metas financieras.

La segunda condición para efectivizar este tipo de presupuesto es que la estrategia organizacional determine a la estructura. La estrategia representa, en este caso, el propósito y las políticas que definen a la institución, así como la misión requerida para adaptarse creativamente a su contexto.

Ambas condiciones están subordinadas al cumplimiento de metas financieras que deben corresponderse con el ámbito de acción de cada una de las unidades administrativas y con la consiguiente responsabilidad de sus administradores.

Esto posibilita las comparaciones entre los diversos centros de responsabilidad, permitiendo que los desempeños relativos de sus gerentes puedan ser evaluados elevando, así, la eficacia motivacional promovida por la competencia interna.

Se puede constatar que, en lo fundamental, los países desarrollados deben enfrentar problemas similares a los de la realidad latinoamericana, más allá de las grandes diferencias estructurales que existen desde el punto de vista institucional.

Sin embargo, la consideración de estos problemas permite describir situaciones clave que pueden deparar enseñanzas estratégicas y prácticas a nuestras administraciones.

1 Tomado, extractado y modificado de: "Nuevas tendencias en gerencia pública y presupuesto", Isaac Umansky, Presidente de la Asociación Uruguaya de Contabilidad y Presupuesto, ASUCYP, Revista Internacional de Presupuesto Público, julio/agosto 2004, año XXII, Nº 55.